إشكالية توفر شرط الاعتراف للجمعيات بصفة المنفعة العامة في إبرام عقود الشراكات مع الجماعات الترابية

• من إعداد : الأستاذ الزكراوي محمد باحث في الشؤون الإدارية و القانونية.

تمهيد :

تفعيلا للأدوار الجديدة للمجتمع المدني بجميع مكوناته الفاعلة كما كرسها دستور المملكة لسنة 2011،و قناعة المشرع المغربي،و إيمانه بمبادئ الديمقراطية المواطنة والتشاركية كمقوم أساسي للمملكة المغربية، و تكريسا لانفتاحها على المجتمع المدني المحلي، و من اجل بناء إستراتيجية التنمية المجالية على الصعيد الوطني،الجهوي والمحلي، في إطار مقاربة تشاركية حافلة بمساهمة مختلف الفاعلين والمتدخلين،من قطاعات حكومية، ومؤسسات وطنية وإقليمية،و جمعيات وتعاونيات محلية، فضلا عن منظمات التعاون الدولي الناشطة بالمغرب،و يهدف فهم الرهانات المتعلقة بأدوار ومسؤوليات المجتمع المدني بخصوص إعداد و تتبع البرامج التنموية المحلية؛ و بحث آفاق الشراكة والتعاون بين منظمات المجتمع المدني والفاعلين المحليين في إطار برامج التنمية الجهوية،الإقليمية والمحلية لضمان تحديد حاجيات المجتمع المدني والفاعلين المؤسساتيين لبناء إستراتيجية مشتركة ومندمجة لبرامج التنمية المحلية،نص القانون التنظیمي رقم 14.113 المتعلق بالجماعات وتحديدا في أحكام المادة 149 منه،على انه يمكن للجماعات و في إطار الاختصاصات المخولة لھا،أن تبرم فیما بینھا أو مع جماعات ترابیة أخرى أو مع الإدارات العمومیة،أو المؤسسات العمومیة أو الھیئات غیر الحكومیة الأجنبیة أو الھیئات العمومیة الأخرى أو الجمعیات المعترف لھا بصفة المنفعة العامة اتفاقیات للتعاون أو الشراكة من أجل إنجاز مشروع أو نشاط ذي فائدة مشتركة لا یقتضي اللجوء إلى إحداث شخص اعتباري خاضع للقانون العام أو الخاص على أساس أن تحدد الاتفاقیات المشار إلیھا في المادة 149 أعلاه،على وجھ الخصوص الموارد التي یقرر كل طرف تعبئتھا من أجل إنجاز المشروع أو النشاط المشترك،وبحسب مقتضيات،المادة 118 فمقررات المجالس الجماعية،لا تكون قابلة للتنفیذ إلا بعد التأشیر علیھا من قبل عامل العمالة أو الإقلیم أو من ینوب عنھ، داخل أجل عشرین (20 ) یوما من تاریخ التوصل بھا من رئیس المجلس فيما بخص المقررات ذات الوقع المالي على النفقات أو المداخیل،ولاسیما المقررات المتعلقة باتفاقیات التعاون اللامركزي والتوأمة التي تبرمھا الجماعة مع الجماعات المحلیة الأجنبیة؛وهو ما يندرج ضمنه اتفاقیات للتعاون أو الشراكة مع الجمعيات من أجل إنجاز مشروع أو نشاط ذي فائدة مشتركة لا یقتضي اللجوء إلى إحداث شخص اعتباري خاضع للقانون العام أو الخاص،لما نراه من وجهة نظرنا ما يمكن ان تخلفه من اثر ووقع مالي على النفقات أو المداخیل قد بضر بمصالح الجماعات المتعاقدة.

ونظرا لأهمية الموضوع وما يثيره من جدل فيما يخص قيام شرط الاعتراف للجمعيات بصفة المنفعة العامة في إبرام عقود الشراكات مع الجماعات الترابية بين مؤيد ورافض له،ستحاول الإجابة عن تلك الإشكالية من زاوية موضوعية وقانونية بحثه لا انتصارا لمؤيد او معارض وإنما تنزيلا لما يستوجبه النص الصريح وصحيح القانون وذلك وفق الفقرتين الآتيتين :

الفقرة الأولى : السند القانوني في شرط الاعتراف بصفة المنفعة العامة للجمعيات

بالرجوع إلى احكام الفصل التاسع من الظهير الشريف رقم 376.58.1 الصادر في 3 جمادى الأولى 1378) 15 نوفمبر 1958 (بتنظيم حق تأسيس الجمعيات، كما تم تغييره وتتميمه، ولاسيما بالقانون رقم 00.75 الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 206.02.1 بتاريخ 12 من جمادى الأولى 1423) 23 يوليو 20 باعتباره الأساس القانوني في أحقية الجمعيات بأن يعترف لها بصفة المنفعة العامة حيث ينص على انه يمكن لكل جمعية باستثناء الأحزاب السياسية والجمعيات ذات الصبغة السياسية المشار إليها في الجزء الرابع من هذا القانون يمكن أن يعترف لها بصفة المنفعة العامة بمقتضى مرسوم بعد أن تقدم طلبا في الموضوع وتجري السلطة الإدارية بحثا في شأن غايتها ووسائل عملها.يجب أن يتم الرد عليه بالإيجاب أو الرفض معللا في مدة لا تتعدى ستة أشهر تبتدئ من تاريخ وضعه لدى السلطة الإدارية المحلية،وتحدد الشروط اللازمة لقبول طلب الحصول على صفة المنفعة العامة بنص تنظيمي،غير أن الجامعات الرياضية المؤهلة طبقا لأحكام المادة 17 من القانون رقم 06.87 المتعلق بالتربية البدنية والرياضة تكتسب بقوة القانون الاعتراف بصفة المنفعة العامة،ويتم الاعتراف المذكور بمرسوم،هذا وقد اوجب القانون على الجمعيات المتمتعة بصفة المنفعة العامة أن تمسك وفق الشروط المحـددة بنص تنظيمي محاسبة تعكس صورة صادقة عن ذمتها ووضعيتها المالية ونتائجها وأن تحفظ القوائم التركيبية والوثائق المثبتة للتقييدات المحاسبية والدفاتر لمدة خمس سنوات،كما يتعين عليها أن ترفع تقريرا سنويا إلى الأمانة العامة للحكومة يتضمن أوجه استعمال الموارد التي حصلت عليها خلال سنة مدنية،بحيث يجب أن يكون هذا التقرير مصادقا عليه من لدن خبير محـاسب مقيد في جدول هيئة الخبراء المحاسبين يشهد بصحة الحسابات التي يتضمنها، مع مراعاة مقتضيات القانون المتعلق بمدونة المحاكم المالية،وفي حـالة مخالفة الجمعية لالتزاماتها القانونية أو الواردة في قانونها الأساسي،يمكن أن يسحب منها الاعتراف بصفة المنفعة العامة بعد إنذارها لتسوية وضعيتها المحاسبية داخل أجل ثلاثة أشهر.وتتمتع الـجمعية ذات المنفعة العامة بالامتيازات التي يخولها لها القانون كما انه استثناء من النصوص التشريعية المتعلقة بالتماس الإحسان العمومـي أو أية وسيلة أخرى مرخص بها تدر مداخيل، يمكن أن ينص في المرسوم المعترف بصفة المنفعة العامة أنه يجوز للجمعية أن تقوم مرة كل سنة دون إذن مسبقا بالتماس الإحسان العمومي أو أية وسيلة أخرى مرخص بها تدر مداخيل. غير أنه يجب عليها التصريح بذلك لدى الأمين العام للحكومة خمسة عشر يوما على الأقل قبل تاريخ التظاهرة المزمع القيام بها. ويجب أن يتضمن التصريح المذكور تاريخ ومكان التظاهرة وكذا المداخيل التقديرية والغرض المخصصة له،ويجوز للأمين العام للحكومة خلال الأجل المذكور أن يعترض بقرار معلل على التماس الإحسان العمومي أو على تنظيم كل ما يمكن أن يدر مدخولا ماليا إذا ارتأى أنهما مخالفان للنصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل.

وهي نفس المقتضيات التي كرسها فيما بعد المرسوم رقم 2.04.969 صادر في 28 من ذي القعدة 1425 (10 يناير 2005) لتطبيق الظهير الشريف  رقم 1.58.376  الصادر في 3 جمادى الأولى 1378 (15 نوفمبر 1958) بتنظيم حق تأسيس الجمعيات،في مادته الأولى في شان أحقية الجمعيات الاعتراف بصفة المنفعة العامة والشروط المنظمة لها إذ يجب على كل جمعية تطلب أن يعترف لها بصفة المنفعة العامة،أن تكون مؤسسة طبقا لأحكام الظهير الشريف رقم 1.58.376 الصادر في 3 جمادى الأولى 1378 (15 نوفمبر1958) المشار إليه أعلاه و أن تكون مسيرة وفقا لنظامها الأساسي؛ و أن تتوفر على القدرات المالية التي تمكنها على وجه الخصوص من إنجاز المهام المحددة في نظامها الأساسي والتي تكتسي طابع المصلحة العامة؛لها نظام أساسي ونظام داخلي يضمن لكل أعضائها المشاركة الفعلية في تدبير الجمعية وإدارتها وممارسة المراقبة بصفة دورية،يحدد بشكل صريح دور أعضاء أجهزتها التداولية ومهامهم، وكذا تواريخ عقد جمعها العام وجدول أعماله؛و أن يكون لها هدف له طابع المصلحة العامة على الصعيد المحلي أو الجهوي أو الوطني؛كما اوجب المرسوم التطبيقي على الجمعيات الفاعلة،إلزامية المسك بمحاسبة تسمح بإعداد قوائم تركيبية تعكس صورة صادقة عن ذمتها ووضعيتها المالية ونتائجها وفقا للنصوص التنظيمية الجاري بها العمل؛على أن تحترم الالتزام بتقديم المعلومات المطلوبة والخضوع للمراقبة الإدارية المنصوص عليها في النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل.

الفقرة الثانية: إشكالية توفر شرط الاعتراف للجمعيات بصفة المنفعة العامة في ابرام عقود الشراكات مع الجماعات الترابية

في هذا الصدد جاء منشور رقم :1 /20 الصادر عن الأمانة العامة للحكومة -مديرية الجمعيات والمهن المنظمة- يشير وبلح على انتباه السادة الولاة والعمال إلى التعديلات الجوهرية التي تم إقرارها بموجب المقتضيات التشريعية الجديدة المتعلقة بحق تأسيس الجمعيات فيما يخص الاعتراف بصفة المنفعة العامة،ولذلك،فإنه من الأهمية بمكان التذكير أن هذا الاعتراف يظل امتيازا تمنحه الحكومة للجمعيات التي تسعى إلى تحقيق حاجة تكتسي صبغة المصلحة العامة بصفة مؤكدة سواء على الصعيد الوطني أو على الصعيد المحلي،وذلك راجع لكون الاعتراف بصفة المنفعة العامة يعتبر تزكية من قبل الدولة لهذه الجمعيات إزاء الجهات الداعمة لها سواء على المستوى الوطني أو على المستوى الدولي. وبالإضافة إلى ما تحققه الجمعيات من فائدة معنوية،فإن اعتراف الحكومة لها بصفة المنفعة العامة، يمكن الأشخاص الذي يتبرعون لفائدتها بهبات من الاستفادة من خصم مبالغ هذه الهبات من الناتج الصافي الذي يحققونه أو من مدخولهم الإجمالي الخاضع للضريبة،إما برسم الضريبة على الشركات أو الضريبة العامة على الدخل حسب كل حالة، كما يمكن الجمعيات من الاستفادة أيضا من الإعفاء من الضريبة على القيمة المضافة بالنسبة إلى الخدمات التي تقدمها هذه الجمعيات، والسلع والبضائع والأشغال والخدمات المقدمة لها على سبيل الهبة في إطار التعاون الدولي وكذا بالنسبة للسلع والبضائع والأشغال والخدمات المخصصة لمنحها على سبيل الهبة من قبل أشخاص ذاتيين أو اعتباريين مغاربة أو أجانب للجمعيات الحاصلة على الاعتراف بصفة المنفعة العامة، والتي تهتم بالأوضاع الاجتماعية والصحية للأشخاص المعاقين أو الأشخاص في وضعية صعبة.

وغير خاف أن قرار الاعتراف بصفة المنفعة العامة بناء على ذلك له آثار مادية لا يستهان بها على الجمعية والجهات الداعمة لها وفي نفس السياق يجب التذكير بأن الجمعيات المعترف لها بصفة المنفعة العامة هي وحدها التي يمكنها تلقي الهبات والوصايا طبقا للشروط والحدود المنصوص عليها ضمن مقتضيات الفصلين العاشر والحادي عشر من الظهير الشريف الصادر في 15 نوفمبر 1958 المشار إليه،

وتجدر الإشارة أيضا إلى أنه طبقا لنفس هذه المقتضيات الجديدة فإن الجمعيات المعترف لها بصفة المنفعة العامة أصبح بإمكانها التماس الإحسان العمومي بكيفية تلقائية مرة كل سنة،شريطة تقديم مجرد تصريح مسبق إلى الأمانة العامة للحكومة، وأن يكون منصوص على ذلك في المرسوم الذي يخول للجمعية صفة المنفعة العامة. لكل هذه الأسباب،فإنه من اللازم التنبيه إلى أن صفة المنفعة العامة لا ينبغي أن تمنح إلا للجمعيات التي تهدف بصفة فعلية إلى تحقيق مصلحة عامة سواء على الصعيد الوطني أو على الصعيد المحلي،وهو ما يفرض مقابل الامتيازات السالفة الذكر،خضوع كل جمعية،اعترف لها بهذه الصفة لمراقبة تهدف إلى التأكد من كونها تسعى إلى تحقيق الأهداف المنصوص عليها في أنظمتها الأساسية،وأنها تستجيب للالتزامات المفروضة بموجب القانون،لذلك فإن التعديلات الجديدة التي جاء بها القانون تنص بكيفية واضحة على أن قرار الاعتراف بصفة المنفعة العامة لازمة،وهي نفس المقتضبات الوجوبية المضمنة في أحكام القانون التنظیمي رقم 14.113،المتعلق بالجماعات وتحديدا في أحكام المادة 149 منه،حيث جاء فيه على انه يمكن للجماعات و في إطار الاختصاصات المخولة لھا،أن تبرم فیما بینھا أو مع جماعات ترابیة أخرى أو مع الإدارات العمومیة،أو المؤسسات العمومیة أو الھیئات غیر الحكومیة الأجنبیة أو الھیئات العمومیة الأخرى أو الجمعیات المعترف لھا بصفة المنفعة العامة اتفاقیات للتعاون أو الشراكة من أجل إنجاز مشروع أو نشاط ذي فائدة مشتركة لا یقتضي اللجوء إلى إحداث شخص اعتباري خاضع للقانون العام أو الخاص على أساس أن تحدد الاتفاقیات المشار إلیھا في المادة 149.

ومن وجهة نظرنا الموضوعية،في موضوع الرسالة الوزارية الصادرة عن وزير الداخلية الموجهة إلى السيد الوزير المنتدب لدى رئيس الحكومة المكلف بالعلاقة مع البرلمان والمجتمع المدني تحت عدد 1802 و المؤرخة ب 26 يونيو 2017 حول إبداء رأي الوزارة بشأن مضمون مقتضيات المادة 149 من القانون التنظيمي للجماعات رقم 14/113 والتي يشير فيها ان العبارة الواردة بخصوص الاعتراف بصفة المنفعة العامة لا تمنع من تعاقد الجماعات مع الجمعيات التي لا تتوفر على صفة الاعتراف لها بالمنفعة العامة لكون القانون التنظيمي لا يمنع ذلك،فإننا لا نتفق على ما جاء بها من تخويل الجماعات إمكانية الدخول في شراكات واتفاقيات مع الجمعيات الغير المعترف لهم بصفة المنفعة العامة على أساس أن مقتضيات المادة 149 صريحة ولا تحتاج إلى تفسير،كما أن من المبادئ القانونية المعمول بها انه لا اجتهاد مع وجود النص فمقتضيات المادة تشير لازما حصول الجمعيات على صفة الاعتراف الأنف الذكر حتى يتأتى لها إبرام التعاقد مع الجماعات في كا شراكة يترتب عنها وقع مالي قد يضر بمصالح الجماعة،كما أن تعليمات الجهاز المركزي للتنظيم و الإدارة لا تعدو أن تكون مجرد تعليمات إدارية ليست لها منزلة التشريع و لا يجوز لها أن تعدل من أحكام القانون،فالمشرع لم يسبغ على الجهاز التنفيذي (وزارة الداخلية)، ولاية تفسير النصوص القانونية،انما ذلك يدخل في اختصاص القضاء لا عيره،وهي على هذا النحو لا تعد من جهات القضاء أو الجهات ذات الاختصاص القضائي وإنما تختص فقط بمهمة الإفتاء في المنازعات بإبداء الرأي مسببا على ما أفصح عنه صدر النص السالف،ولا يؤثر في ذلك من أضفاه المشرع على رأيها من صفة الإلزام للجانبين لأن هذا الرأي بالملزم لا يتجاوز حد الراي والمشورة، ولا يرقى به نص المادة 149 المشار إليها إلى مرتبة الأحكام فلا يحوز الرأي الذي تبديه بشأن ما يطرح عليها حجية الأمر المقضي به،كم انه و من خلال استقرائنا للاجتهادات القضائية في هذا الباب يتضح أن قضائنا الإداري قد اعتمد على طابع المنفعة العمومية لتبرير موقفه،حيث أنه استند على بعض النصوص القانونية التي نصت على هذا النوع من الجمعيات والتي تعترف لها بصفة المنفعة العمومية ومن بينها المادة 9 من قانون تأسيس الجمعيات الذي ينص على أن : “كل جمعية باستثناء الأحزاب السياسية والجمعيات ذات الصبغة السياسية المشار إليها في الجزء الرابع من هذا القانون يمكن أن يعترف لها بصفة المنفعة العامة بمقتضى مرسوم بعد أن تقدم طلبا في الموضوع وتجري السلطة الإدارية بحثا بشأن غايتها ووسائل عملها “.

و هو ما كرسه القضاء الإداري في قرارمحكمة الاستئناف الإدارية بمراكش، قرار رقم 199 بتاريخ 30 أبريل 2008 ملف رقم 08/2/1 حيث جاء فيه (وحيث لئن كانت المنظمة العلوية لرعاية المكفوفين التابع لها معهد أبي العباس السبتي الصادر عنه القرار المطعون فيه من أشخاص القانون الخاص فإن الاعتراف لها بصفة المنفعة العمومية بمرسوم ملكي رقم 68/338 بتاريخ 3/9/68 وكذا سهرها على تسيير نشاط مرفق عمومي وهو مرفق إدماج المكفوفين في المجتمع كمواطن يتمتع بنفس حقوق وواجبات باقي المواطنين في جميع المرافق، التعليم، الصحة، التشغيل. واستعمالها في ذلك وسائل القانون العام وامتيازات السلطة العامة يجعل القرارات التي تتخذها أثناء تنفيذها مهام المرفق العام قرارات إدارية يمكن الطعن فيها أمام قاضي الإلغاء.)

إن الجمعيات المعترف لها بصفة المنفعة العامة ستخضع بهذا الخصوص لمراقبة منتظمة تمكن من معرفة مدى ودرجة التزامها بتوفير الوسائل المذكورة،وإذا تبين أن هذا الالتزام ليس كافيا، فإنه يمكن للإدارة القيام في هذه الحالة بسحب الاعتراف بصفة المنفعة العامة.

و من جهة أخرى، أنه يفرض على الجمعية التزامات معنوية وقانونية، من بينها على الخصوص التزامها بتحقيق أهدافها، وتقيدها بتطبيق الالتزامات التي تسفر عنها عمليات المراقبة التي تخضع لها، والتي يمكن أن تؤدي إلى محاسبة المسؤولين عن الجمعية. لذا، فإن الأمر يتعلق بوضعية قانونية لها انعكاسات على سائر أعضاء الجمعية. ومن أجل ذلك، فإنه من الضروري أن تدار الجمعية وتسير في ظل شروط تسمح لجميع أعضائها بممارسة الصلاحيات التي يخولها لهم القانون والنظام الأساسي للجمعية بصورة فعلية في مجال الإدارة والتسيير.