مشروع  قانون الإطار رقم 51.17 : أين تبدأ مسؤولية الدولة و أين تنتهي؟

• من إعداد : مارية جوهري باحثة في التدبير الإداري والمالي-كلية الحقوق أكدال جامعة محمد الخامس الرباط.
• عنوان المقال : مشروع  قانون الإطار رقم 51.17 المتعلق بمنظومة التربية و التعليم والتكوين و البحث العلمي  :  أين تبدأ مسؤولية الدولة و أين تنتهي ؟

تم الإعلان عن مشروع قانون الإطار رقم 51.17 المتعلق بمنظومة التربية والتعليم والتكوين و البحث العلمي، و المندرج في   إطار“الرؤية الاستراتيجية لإصلاح منظومة التربية والتكوين والبحث العلمي 2015-2030 “ ، وذلك من أجل إعادة صياغة قضية التعليم ضمن الأجندة  الوطنية، خاصة بعد إقرار  فشل المخططات الإصلاحية، بالإضافة إلى أن الرؤية هي منتوج  مؤسسة استشارية متمثلة في المجلس الأعلى للتربية والتعليم والتكوين والبحث العلمي وأن تحويلها الى قانون إطار سيجعل منها اطارا مرجعيا ملزما للسلطات التشريعية عند بلورة القوانين وللسلطة التنفيذية عند وضع السياسات العمومية.

    وعند قرائتنا لمضامين مشروع قانون الإطار، أثار انتباهنا مجموعة من الملاحظات، التي تؤثر على  وضوح المقتضيات القانونية، سواء فيما يخص تبسيط رؤية المشرع لأهداف وغايات هذا المشروع، حتى يسهل فهم توجيهات المشرع  وضمان تنفيذها و تنزيلها، أو فيما يتعلق بتحديد المسؤوليات التي جاء بها المشروع ، حتى يتسنى ربط المسؤولية بالمحاسبة وربط الإصلاح بمبدأ الشفافية.

 أولا : فيما يتعلق بالشخص العام المقصود به في مدلول هذا المشروع،  لم يحدد لنا المشروع من هو هذا الشخص العمومي المقصود، ولم يعرف لنا المصطلحات التي استعملها في مدلول  هذا القانون. لقد استعمل  المشرع عبارات متعددة في تحديد صفة المخاطب بها،  فتارة يستعمل لفظ الحكومة، وتارة أخرى لفظ الدولة، ومرة يتحدث عن السلطات الحكومية، ومرة أخرى عن السلطات، و في مضامين أخرى نجد عبارة السلطات العمومية، وعبارة المتدخلين ، وعبارة الفاعلين … وهو ما يبقي التساؤل مشروعا حول كثرة هذه المفاهيم والمفردات وماالهدف من تعددها؟ (إشكالية ضبط المفاهيم).

 لقد كان حري بالمشرع أن يحدد ويعرف بمدلول كل مصطلح ورد في مشروع قانون الإطار، إما في الديباجة أو في الفصل الأول منه. فتعريف المصطلحات القانونية للاشخاص المخاطبين سيسهل لا محالة من تحديد مسؤوليات كل جهة أناط بها المشرع مهام او اختصاصات.

ثانيا : خاطب مشروع قانون الإطار مجموعة من المتدخلين، الدولة/ الحكومة ومجموعة من الفاعلين سواء داخل المنظومة التربوية أو خارجها، ووضع  مهام ومسؤوليات. مهام الولوج إلى منظومة التربية والتكوين وآليات الإستفادة من خدماتها (الباب الرابع)، وكذا مهام تتضمن المناهج والبرامج والتكوينات (الباب الخامس)، إلى جانب تدبير الموارد البشرية (الباب السادس) وقواعد حكامة المنظومة (الباب السابع)، وتمويل وتقييم المنظومة (البابان الثامن والتاسع).

  وبالنظر إلى مجموعة من مواد المشروع التي لها علاقة بمسؤولية الدولة في المنظومة يتضح ما يلي :

1- لم يضع مشروع قانون  الإطار مسؤوليات محددة على الفاعلين والمتدخلين في المنظومة التعليمية،  ولم يحدد من هؤلاء الفاعلين، بالتعريف والتحديد ( المادة 33)، كما لم ينص على  آليات التعاون والتنسيق بين كل الأطراف المعنية بالتدخل في المنظومة التربوية. فقد وضع مسؤوليات لكنها مشتركة بين العديد من المتدخلين : الدولة والأسر والمؤسسات العمومية و الجماعات الترابية والفاعلين الإقتصاديين والإجتماعيين والقطاع الخاص، وهيئات المجتمع المدني( المادة 6 والمادة 20)، وبالتالي لم يضع حدودا للعلاقة بين كل هؤلاء الفاعلين ، لدرجة لا يمكن معرفة أين تبدأ مسؤولية ومهام كل  متدخل وأين تنتهي. كما أن طابع  المسؤولية المشتركة للمتدخلين في المنظومة التربوية، سيؤثر لا محالة على ضمان واستمرارية تمويل مشاريع الإصلاح، واستدامتها، لأن تعدد المتدخلين يعني تشتيت للمسؤولية وانفلاتها من المحاسبة، وهو ما يتعارض مع مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة، كما هم منصوص عليه في الدستور ( الفصل 1).

 و حتى إذا سلمنا بمبدأ توزيع مسؤولية الدولة بين شركاء أخرين في وضع وتنفيذ سياسات الإصلاح التعليمي ، فإن الواقع يحيلنا إلى إكراهات لا مناص للخروج منها،  فبالنسبة لمساهمة المجتمع المدني( المواد 6- 17- 20)  كشريك في إصلاح منظومة التعليم، يسائل أهليته لتنفيذ مشاريع كبرى عجزت الدولة طيلة سنوات عن تحققها ( محاربة الأمية ، الهدر المدرسي …)، فكان يتعين على مشروع القانون الإطار ألا ينقل واجبات الدولة والمؤسسات العمومية والجماعات الترابية إلى هيئات المجتمع المدني، فهذه الأخيرة تضطلع بدور المشاركة وتقديم الدعم في تكامل مع المؤسسات الأخرى، وعلى السلطات العمومية أن تشجعها وتدعمها.

2- أناط مشروع قانون الإطار بالأسرة المغربية مهام متعددة في إنجاح غايات وأهداف هذا المشروع، لكن عنذ قرائتنا للمادة 6 من المشروع، نجد أن  مفهوم المسؤولية المشتركة  للأسرة تثير تساؤلات ، خاصة وأن المادة 6 ربطت مسؤولية الأسرة في تحقيق أهداف الإصلاح الواردة في المادة 3 والتي من المستحيل أن تكون الأسرة فاعلا مشتركا في تنزيلها مثل ( ترسيخ الثوابت – تعميم التعليم- تزويد المجتمع بالكفاءات- الإسهام في تحقيق التنمية المستدامة ….)، فهذا يحيل إلى  غموض و ضبابية المفاهيم والأهداف في المشروع.

3- أضف إلى ذلك أن المادة 10 من المشروع أحالت إلى عملية التفاعل والتكامل بين مؤسسات التربية والتعليم والتكوين التابعة للقطاع الخاص و باقي مكونات منظومة التربية والتعليم والتكوين في تنزيل مضامين مشروع قانون – الإطار، وهنا نشير إلى عدم وضوح كلمة  التفاعل والتكامل وحدودها ،  وكيفية أجرأتها، وهو ما يستدعي من المشرع  تحديد أهداف وآليات المأسسة لمبادئ التفاعل والتكامل هذه لتتضح الرؤية لدى الفاعلين الإقتصادين، وتشجعهم على المبادرة والإستثمار في مجال التربية والتعليم والتكوين، باعتبار قانون الإطار هو قانون توجيهي يضع المبادئ والأسس الكبرى ويحدد المهام .

ثالثا: بما أن الدولة تتحمل المسؤولية الأولى في تلبية حاجيات المواطنين، وضمان الحقوق المدنية والسياسية لعموم المواطنين، بما فيها حق التعليم والتكوين ، فهي من يقع على عاتقها حل المعضلات التي يتخبط نظام التربية والتعليم،  إذ هي الفاعل الرئيسي في صناعة سياسات التعليم، فهي إذن  المسؤول عن الإخفاقات والإنتكاسات التي عرفتها المنظومة التربوية منذ الإستقلال إلى يومنا.  فقد حضيت قضية التعليم ونظام حكامتها  بترسانة من المقتضيات الدستورية  لاسيما التصدير والفصول: 5، 18 ، 19 ، 25 ، 26 ، 31 ، 32 ، 33 ، 34 ، 35 ، 71 ، 159 ، 160 ، 163 ، 168 ، 169. واستنادا الى  الفصل 31 من الدستور الذي نص :

” تعمل الدولة والمؤسسات العمومية والجماعات الترابية، على تعبئة كل الوسائل المتاحة، لتيسير أسباب استفادة المواطنات والمواطنين، على قدم المساواة، من الحق في :

– الحصول على تعليم عصري ميسر الولوج وذي جودة؛

– التكوين المهني والاستفادة من التربية البدنية والفنية. “

و انطلاقا من أن تحديد المسؤولية  يعني أن يكون  المتدخل  مكلفا بتأدية واجبات يكون محاسبا عنها وعن نجاحه أو إخفاقه فيها، فإن مقتضيات المشروع الإصلاحي الجديد، بالإضافة إلى أنها لم تضع مسؤوليات محددة وبشكل مباشر على عاتق الدولة، فهي أيضا أعفت الدولة من مسؤوليتها في تمويل منظومة التربية والتكوين والبحث العلمي، والتي أصبح شكل التمويل فيها تشاركي ، بالإعتماد على مبادئ التضامن الوطني في تحمل التكاليف العمومية ( المادة 4 الفقرة 7)، وعلى مساهمة الأسر الميسورة و باقي الشركاء في تمويل المنظومة ( المادة 42).

والأدهى من ذلك، أن مشروع قانون الإطار حتى وإن  ألزم الدولة بالتدخل ، فإن تدخلها مشروط ، إذ سيتم ذلك في « في حدود الإمكانات المتاحة » ( المادة 19 من مشروع القانون- الإطار)، وهو ما يضع الدولة أمام محك  تفعيل  حق التعليم و التكوين الذي يعد من أهم  الحقوق المدنية والسياسية الذي لا يخضع لمنطق التدرج، خاصة وأن أي إصلاح هو رهين بالكلفة المالية اللازمة لتفعيله وضمان استمراره.

 بالإضافة إلى ما سبق ، وعلاقة بموضوع تمويل المنظومة نجد  أن المادة 42  من المشروع تنص على ما يلي: ” تواصل الدولة مجهودها في تعبئة الموارد اللازمة لتمويل منظومة التعليم والتكوين……. من خلال مساهمة جميع الأطراف والشركاء المعنيين وخصوصا منهم الأسر الميسورة …”،  فعبارة “الأسر الميسورة” الواردة في هذه المادة، عبارة فضفاضة، ما المقصود باليسر المادي هنا، وما هي حدوده؟ ومن هي الفئة القانونية التي يمكن اعتبارها ميسورة وإلى أي دخل تنتمي؟ وهل الأسر الميسورة هي كل أسرة تخضع للنظام الضريبي، أوتلك التي  تستفيذ من الإعفاءات ( الشركات ، قطاع العقار..) أو تلك المعفية من الضرائب( القطاع الفلاحي).

إن الغموض في تحديد الفئات المعنية بواجبات التمويل سيثير إشكالات اجتماعية سترهق الأسر وتزيد من أعبائها، فقد كان حري بمشروع قانون الإطار بصفته قانون توجيهي أن يحدد الفئات الاجتماعية المعنية بالأداء على غرار الفئات الملزمة بالضرائب وفق سلم تصاعدي. لأن الغرض من صياغة النص القانوني، تجنب التعابير العامة والغامضة والملتبسة، واستعمال تعابير وصيغ دقيقة ومعاني محددة عندما يتعلق الأمر بصياغة أحكام تتعلق بمنظومة الحقوق والإلتزامات.

رابعا: بالإضافة إلى الملاحظات السابقة، التي أبانت عن غموض بعض المضامين، وغياب مسؤولية الدولة بشكل مباشر في توفير التعليم الأولي ( الأساسي )، التعليم الإلزامي، اللذان أصبحا مسؤولية مشتركة لمجموعة من المتدخلين، فإن إقرار مجانية التعليم سيكون فقط في التعليم الإلزامي وفق ( المادة 43)، بحيث وضع مشروع قانون الإطار تصنيفا للفئة العمرية التي ستحظى بالمجانية، والتي أصبح يقتصر فيها على  الفئة  العمرية من السن 5 إلى 15 سنة . مع التأكيد في المادة 44 من المشروع  على إحداث صندوق خاص لدعم وتعميم التعليم الإلزامي إلى غاية السنة الأخيرة من الإعدادي، وكأن التعليم الثانوي والجامعي ليس إلزاميا وغير معني بالسياسات العمومية للدولة، و لن يبقيا  واجبا على عاتق الدولة. فما هو المبرر من استثناء السلكين الثانوي، والعالي من الإلزامية ومن  الدعم؟.

هذا إذا علمنا أن الصندوق المعني بتمويل التعليم الإلزامي ليس من تمويل الدولة لوحدها، بل نص المشروع على تمويله من الدولة و الجماعات الترابية والمؤسسات العمومية والمقاولات العمومية و القطاع الخاص وباقي الشركاء( م 44). وهو ما يطرح ديمومة واستمرارية التمويل التي ستبقى رهينة الشراكات وإعلان النوايا، فإلزامية انخراط هؤلاء الشركاء في التمويل ستبقى معلقة إذا لم تفعل بنصوص قانونية زجرية واضحة تقر بمسؤولية كل طرف في التمويل. كما أن  حديث الدولة عن دور الجماعات الترابية سيجعل هذا المشروع معلقا و مرتبطا بإمكانيات وإرادة وديمقراطية كل جماعة ترابية، التي تختلف لا محالة من جماعة إلى أخرى ومن جماعة قروية إلى جماعة حضرية،  ناهيك عن الإشكالات العميقة التي تتخبط فيها الجماعات الترابية والتي ترتبط  بإشكالية تمويل السياسات العمومية الترابية، وبالتالي فإن هدف الإنصاف  سيصبح مهددا ، ومضامين الإصلاح ستؤجل.

إن  إقرار مبدأ المساهمة في تمويل التعليم العالي والتعليم الثانوي التأهيلي  بصفة تدريجية  من خلال إقرار  رسوم  للتسجيل  ( المادة 45) ، ستصبح الدولة بهذه المقتضيات الجديدة متناقضة مع نفسها، إذ لا مبرر لوجودها إن هي تنصلت من واجباتها في توفير الخدمات العمومية للمواطنين( التعليم – الصحة – القضاء – الأمن-  البنية التحتية …)، فهي  تفرض ضرائبا متنوعة  مباشرة وغير مباشرة  على  المواطنين سواء أفراد أو فاعلين اقتصاديين، من أجل ضمان الخدمات العمومية وعلى رأسها التعليم العمومي، و في نفس الوقت، بهذا الإجراء ستقطع مع مبدأ العمومية والمجانية في خدمات مجتمعية ذات أولوية وطنية (مثل التعليم العمومي).

     ومن كل هذه المعطيات التي ذكرناها،  ندعوا إلى  إعادة النظر في مضامين مشروع قانون الإطار المتعلق بالمنظومة التربوية، وتوضيح ووضع المسؤوليات بشكل محدد خاصة بالنسبة للبرامج الإستعجالية وللأولويات الإصلاحية في المشروع.  كما ندعوا أن يتضمن مشروع القانون الاطار مصطلحات دقيقة تحدد واجبات السلطات العمومية إزاء كل الفاعلين والمتدخلين، لأن تحديد المسؤوليات من المداخل الأساسية لربط  المسؤولية بالمحاسبة،( الفصل الأول من الدستور)، ومن مرتكزات الارتقاء بالمنظومة التربوية وحكامتها وجودتها، و التعجيل بوضع أسس واستراتيجية واضحة المعالم لتحديد دور ومهام كل متدخل وتحديد مسؤوليته وباقي الفاعلين والشركاء  في تنزيل البرامج ذات الأولوية في السياسات العمومية التعليمية.

إن الممارسة التشريعية لبعض الدول المجاورة سواء تعلق الأمر بقوانين إطار تهم  المدرسة،  أو بخصوص التجربة المغربية في مجالات أخرى (قوانين الإطار المتعلقة بالبيئة والتنمية المستدامة، والصحة والاستثمار، ومدونة الضرائب..) كلها تنص على تضمين قوانين الإطار مقتضيات تبرز التوجهات والاختيارات الرئيسة التي تلتزم بها الدولة وأخرى تتطلع إلى ضمان اعتمادها فعليا من طرف جميع الهيئات والسلطات العمومية، وذلك بتحصين تنفيذها بآليات ومعايير قانونية ومقاييس كمية وكيفية ومرجعيات ميدانية موثوقة، تسمح بالتتبع والتقييم والمساءلة من أجل تطويرها المستمر، ومواكبة المستجدات.

 ومن جهة ثانية ندعوا إلى حوار سياسي تشاركي فعال من أجل  إعادة النظر في مبدأ إقرار المساهمة في تمويل المنظومة التربوية ، وعدم الاقتصار في إلزامية التعليم ومجانيته فقط على التعليمين الإبتدائي والإعدادي، والعمل على تفعيل الولوجية إلى التعليم والتكوين المهني  تماشيا مع المقتضيات الحقوقية الدولية، ومع روح الفصل 31 من الدستور الذي ينص :

” تعمل الدولة والمؤسسات العمومية والجماعات الترابية، على تعبئة كل الوسائل المتاحة، لتيسير أسباب استفادة المواطنات والمواطنين، على قدم المساواة، من الحق في:

• الحصول على تعليم عصري ميسر الولوج وذي جودة؛
•   التكوين المهني والاستفادة من التربية البدنية والفنية.”

من خلال الملاحظات التي أدرجناها سالفا، أمكننا طرح التساؤلات التالية: هل مشروع قانون – إطار المتعلق بإصلاح منظومة التعليم،  تمكن من وضع اللبنات الأساسية  للاستثمار في التعليم، تماشيا مع الرؤى الاستراتيجية والتوجهات الاقتصادية للخطط التنموية للمملكة؟ وهل تمكن من وضع أحكام وقواعد قابلة للتنفيذ ؟ و هل تمكن بالفعل من حل إشكالية التمويل واستدامتها باعتبارها قضية أساسية لمصداقية أي إصلاح ؟

إن الرهان معقود على توفير البيئة الحاضنة للفعل الإصلاحي في مجال التربية والتعليم، و وضع أسس متينة  لخطط الإصلاح وتفاصيله، مرورا بمناقشة السبل الكفيلة لإرساء تلك السياسات لتكون أكثر فاعلة واستدامة،

وما يقتضيه كل ذلك من حاجة الى مجهود تشريعي يمكن من إنتاج الترسانة  القانونية المؤطرة لمشاريع الإصلاح، وهو الدور المنتظر من المؤسسة التشريعية.