إدماج العقار في التنمية : ملخص للتدابير القانونية و المالية

• الحرشي عبد الله باحث في سلك الدكتوراه.

يلعب العقار دورا حيويا في تحقيق التنمية المستدامة في شتى تجلياتها، باعتباره الأرضية الأساسية التي تنبني عليها السياسات العمومية للدولة في مختلف المجالات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية، وذلك من خلال توفير الوعاء العقاري اللازم لانجاز البنيات التحتية الأساسية والمرافق العمومية، وتوفير السكن المتنوع الذي يستجيب لحاجيات مختلف الفئات الاجتماعية، فضلا عن دعم الاستثمار المنتج في مختلف مجالات الفلاحة والصناعة والسياحة والخدمات وغيرها.

غير أن التحولات التي يشهدها المجال الترابي بفعل الدينامية الاجتماعية والاقتصادية والديموغرافية المتسارعة التي تعرفها بلادنا، فما طبيعة السياسة المنتهجة في تدبير قطاع العقار على مختلف المستويات القانونية والمؤسساتية والتدبيرية والمالية في ظل الاكراهات والصعوبات التي من شأنها أن تعيق العقار عن الاضطلاع بدوره في التنمية؟[1].

رغم ما توفره التشريعات العقارية من ضمانات سواء بالنسبة للمنعشين العقاريين أو بالنسبة للمتعاملين معهم من أصحاب الدخل المحدود خاصة، فإنها تظل قاصرة، نظرا للإكراهات والعراقيل التي تصطدم بتطبيق هذه القوانين وبالتالي تؤثر على استثمار مختلف أنواع العقارات بالبلاد.

الشيء الذي يطرح ضرورة إصلاح التشريع العقاري للاستجابة للحاجيات الملحة على مستويين أساسيين، يتعلق الأول ببعض التدابير القانونية المتخذة من طرف المشرع للتخفيف من أزمة السكن وإدماج العقار في التنمية (المطلب الأول)، أما المستوى الثاني فيتعلق بالبعد المالي، حيث أن تمويل المشاريع الاستثمارية من خلال الميزانية العامة للدولة، أو في إطار تفعيل دور المؤسسات البنكية سيساهم لا محالة في جذب المزيد من الاستثمارات العقارية (المطلب الثاني).

المطلب الأول : التدابير القانونية

عرف المغرب في الفترة السابقة مجموعة من النداءات الداعية لإصلاح الوضع العقاري، واستجابة لها، تم وضع مجموعة من القوانين وتعديل بعضها وذلك بهدف إصلاح النظام العقاري. ويتعلق الأمر بكل من مدونة الحقوق العينية وقانون التحفيظ العقاري رقم 14.07 المغير والمتمم لظهير 12 غشت 1913، وكذا كل من مدونة الأوقاف ومشروعي مدونة التعمير.

فبالنسبة لمدونة الحقوق العينية فقد جمعت شتات النصوص المنظمة للعقار غير المحفظ المتفرقة بين قانون الالتزامات والعقود وأحكام الفقه الإسلامي، هذا الأخير الذي يصعب إيجاده مسطرا في كتاب واحد، الأمر الذي يتطلب بحثا طويلا وشاقا في المؤلفات الفقهية وكذلك ضعف التكوين الفقهي لرجال القانون شكل عائقا كانت أهم نتائجه طول المنازعات العقارية وتناقض الأحكام[2].

هذا ما دفع المشرع إلى إصدار مدونة الحقوق العينية التي سهلت على القضاة والمحامين والباحثين القانونيين الوصول إلى الأحكام المتعلقة بالعقار غير المحفظ وتذليل العوائق القانونية التي تواجههم، وتكريس قاعدة المعرفة المسبقة للقاعدة القانونية المطبقة وتوفير نوع من الاطمئنان والاستقرار العقاري[3].

أما بالنسبة للقانون رقم 14.07، فقد تم إنجازه لتجاوز الانتقادات التي كانت موجهة لظهير 12 غشت 1913 المتعلق بالتحفيظ العقاري وقد جاء هذا القانون المعدل والمتمم لبعض مقتضيات ظهير 12 غشت 1913 بمجموعة من المستجدات منها:

• 1- تحديد دقيق لمفهوم التحفيظ العقاري (الفصل 1).
• 2- تدعيم سياسة تعميم نظام التحفيظ عن طريق التحفيظ الإجباري لبعض المناطق (الفصل 7).
• 3- تحديد آجال معينة لطالب التحفيظ والمتعرضين لتنفيذ التزاماتهم (الفصل 23 و50).
• 4- حصر قبول طلب التعرض في المحافظ على الأملاك العقارية والمهندس الطبوغرافي، والتعرض الاستثنائي في المحافظ.
• 5- إمكانية التعرض على الحقوق المعلن عنها طبقا لمقتضيات المادة 84 (الفصل 24).
• 6- توسيع الاستثمار بالسماح للمحافظ باللجوء إلى كل وسائل الإشهار المتاحة (الفصل 17).
• 7- تقليص آجال إنجاز التقييدات وتبني ذعيرة تصاعدية لحث أصحاب الحقوق على تحيين رسومهم العقارية[4].

أما فيما يخص مدونة الأوقاف والتي قامت بتجميع الظهائر المنظمة لهذه الأملاك وتعديل بعضها وإلغاء البعض الآخر، فقد جاءت بعدة مستجدات تروم إدماج العقار في التنمية وتشجيع الاستثمار خاصة في قطاع الإسكان وذلك لحل أزمة السكن، وتتمثل هذه المستجدات خاصة في المعاوضات النقدية حيث نصت المادة 64 على ان المعاوضات المتعلقة بالعقارات والمنقولات المعتبرة ضمن الأوقاف العامة والتي تزيد قيمتها التقديرية عن عشرة ملايين درهم تخضع للموافقة السامية المسبقة للملك، وتخضع معاوضة نفس العقارات للموافقة المسبقة للمجلس الأعلى لمراقبة مالية الأوقاف العامة المشار إليه في المادة 157 من هذه المدونة إذا كانت قيمتها التقديرية تتراوح ما بين خمسة ملايين درهم وعشرة ملايين درهم[5].

كما جاءت المادة 94 من نفس المدونة بأحكام خاصة بكراء الأملاك الوقفية غير الفلاحية، حيث تكترى هذه الأخيرة لمدة لا تزيد عن 3 سنوات، ويمكن تجديد هذه المدة بطلب من المكتري قبل انتهائها بثلاثة أشهر، شريطة موافقة إدارة الأوقاف والزيادة في السومة الكرائية بنسبة لا تقل عن 10 في المائة من هذه السومة عند كل تجديد[6].

وفيما يخص الأملاك الوقفية الفلاحية فإنها تكترى لمدة لا تزيد عن ست سنوات قابلة للتجديد مرتين بطلب من المكتري قبل انتهائها بستة أشهر على الأقل بزيادة 20 في المائة عند كل تجديد[7].

وتجدر الإشارة إلى أن المشرع قام بإعداد قانون 04.04 المتعلق بالسكنى والتعمير والذي من شانه المساهمة في التوجيه التدريجي نحو الإنتاج السكني والعمراني، مما سيقوي القطاع الخاص ويعيد هيكلة نسبة الإنعاش العقاري في بلدنا[8]، وقد سعى واضع المشروع استحضار المقاربة الاجتماعية من سن هذا المشروع وذلك بإلزام وثائق التعمير أن تخصص 20% للسكن الاجتماعي ذي القيمة العقارية الإجمالية المنخفضة، كما أن المشروع عمد إلى التشجيع على أسلوب التعاقد بين الدولة والجماعات المحلية في مجال تهيئة المناطق المخصصة للسكن الاجتماعي[9].

لكن يجب التنبيه أن مشروع قانون 04.04 قد أصبح متجاوزا وعوض بمشروع جديد لمدونة التعمير يرمي إلى تنظيم العمران بهدف تشجيع الاستثمار في المجال العقاري وخاصة الاستثمارات السكنية للحد من ظاهرة السكن العشوائي عبر التجزئات العقارية والمجموعات السكنية وتوحيد المتدخلين في إعداد وثائق التعمير ومنح الأذون والرخص.

أما عن تدابير تشجيع الاستثمار في قطاع السكن المعد للكراء فإنه تمت مراجعة قانون رقم 6.79 المتعلق بتنظيم العلاقات التعاقدية بين المكري والمكتري للأماكن المعدة للسكنى أو للاستعمال المهني، حيث تم سن القانون رقم 64.99[10] والقانون 63.99[11].

وقد جاء هاذين القانونين بفلسفة تبنتها الحكومة ترمي إلى تقليص العجز الحاصل في القطاع السكني في مجال السكن الاجتماعي، وذلك رغبة للاستجابة لحاجيات الفئة المحرومة عن طريق محاربة المضاربة العقارية وتنمية الآليات الجديدة لتمويل وترشيد الدعم الرامي إلى تسهيل اقتناء السكن وتشجيع بناء مساكن المأجورين ومحاربة السكن غير اللائق وإنعاش السكن المخصص للكراء، بالإضافة إلى تشجيع القطاع الخاص في ميدان السكن المعد للكراء حيث أن المالك أصبح يتوفر على آلية قانونية سريعة وفعالة لضمان استخلاص وجيبته الكرائية تحت طائلة حصوله على الإفراغ الفوري عند إثبات التماطل في مواجهة المكري[12].

المطلب الثاني : التدابير المالية و الجبائية

يلعب التدخل التشريعي للدولة في مجال تشجيع الاستثمار في العقار دورا مهما للنهوض بهذا القطاع، إلا أنه ووعيا منه بعدم كفاية الجانب القانوني لتحسين الوضعية الاستثمارية للعقارات فقد اتخذت مجموعة من التدابير المالية (أولا) وكذا الجبائية (ثانيا).

أولا: التدابير المالية

عمدت الحكومة المغربية إلى إنشاء العديد من المؤسسات المالية العمومية تتولى توفير اعتمادات مالية موجهة إلى قطاع الإسكان، كما هو الشأن بالنسبة لصندوق الحسن الثاني للتنمية الاقتصادية والاجتماعية[13] وصندوق التضامن للسكنى وصناديق الضمان الخاصة بالسكن.

وتهدف هذه الصناديق إلى فتح المجال أمام ذوي الدخل الضعيف والمحدود للاستفادة من القروض البنكية الموجهة لاقتناء السكن، ذلك أن الدولة ممثلة في الصندوق المركزي للضمان أصبحت تتدخل لتأمين الوفاء بالقروض السكنية في إطار أداء ديون الغير[14]، إلا أن هذه الإجراءات لا تكفي لتحقيق ذلك لأن بناء المساكن وصيانة الرصيد العقاري يتطلب تخصيص مبالغ مالية ضخمة، الأمر الذي يفوق بكثير القدرات المالية المتوفرة في إطار الميزانية العامة مما اقتضى نهج سياسة جديدة شأنها الرفع بالقطاع البنكي للمساهمة أكثر في منح القروض العقارية.

لهذا هدف المشرع المغربي من سن القانون الخاص بتسنيد الديون الرهنية رقم 10.98 لإعطاء الفرصة للمؤسسات المالية المعتمدة التي تتوفر على قروض هائلة من التوفر على مصادر مالية أخرى، عن طريق تحويل تلك القروض الرهنية إلى سندات متداولة في السوق المالي الثانوي لتوفير السيولة المالية الموجهة أساسا لقطاع الإسكان[15].

إلا أن هذه التجربة أبانت على أن المؤسسات البنكية لم تتعامل بنوع من الشجاعة مع هذه التقنية وظلت تتحفظ في الأخذ بها، وذلك راجع لعدة أسباب فمن جهة تعتبر عملية تسنيد الديون الرهنية تعرف تراجعا بحيث لا تمثل بالرباط مثلا سوى نسبة 10% من مجموع القروض البنكية بينما تصل تلك النسبة إلى 20% في سانتياكو بالشيلي و44% في واشنطن بالولايات المتحدة الأمريكية.

إن مواجهة إكراهات التمويل السكني تقتضي من جهة إيجاد آليات للقرض الرهني تستجيب وحاجات الأسر ذات الدخل الضعيف، كاستيفاء أقساط الدين من المنبع وتشجيع خلق مؤسسات صغيرة للقرض المتبادل أو التعاضدي واللجوء إلى وسائل إقراض تتكيف مع حاجيات الأسر التي تبني مساكنها عبر مراحل، بحيث يكون بإمكان هذه المؤسسات الحصول على تمويل مستمر وتستطيع إقراض أعضائها بشروط ميسرة، في نفس الوقت تراقبهم وتحثهم على الوفاء بالتزاماتهم في رد القروض[16]، ومن جهة ثانية فإن إنعاش نظام القروض السكنية أصبح رهين بتكييف المؤسسات البنكية مع تطور السوق العقارية وذلك بعرضها لأدوات وآليات قرض جديدة.

ثانيا: التدابير الجبائية

عرفت مختلف الأسواق العقارية اضطرابات ملحوظة بسبب الصعوبات التي تواجهها عملية النمو الحضري خاصة مع ارتفاع الضغط على الأراضي الواقعة بالمناطق الحضرية والمناطق المجاورة لها، وكذلك تضخم أسعار الأراضي بسبب المضاربات العقارية[17].

فالمضاربات العقارية لا تؤدي فقط إلى ارتفاع الأسعار العقارية، لكنها تؤدي في الواقع إلى اضطراب في السوق العقارية وتعميق الهوة بين الطلب والعرض، وفي إطار توجيه الجباية العقارية لخدمة السياسة العقارية تم فرض الضريبة على الأراضي غير المبنية بهدف محاربة تجميد الأراضي بالمناطق المؤهلة وتعد هذه الضريبة من الضرائب النوعية التي تمس الرأسمال العقاري للملزم، وهي تهدف إلى الحد من المضاربة العقارية على الأراضي الصالحة للبناء ومنح واسترجاع الفوائد العقارية الناتجة عن قرار توسيع المدار الحضري[18]، كما أخذت الجبائية العقارية توجها آخر تمثلت أهم تجلياته في الإعفاءات والتشجيعات الضريبية، حيث عملت الحكومة بداية من سنة 2008 على خلق منتوج سكني جديد ذي تكلفة منخفضة (140.000 درهم) لفائدة الأسر الأكثر فقرا والتي لا يتعدى دخلها الشهري 1,5 من الحد الأدنى للأجور[19].

والرأي فيما أعتقد أن هذه الوسيلة غير قادرة لوحدها على تحقيق النتائج المنتظرة منها سواء في مجال الإنعاش العقاري أو محاربة المضاربة العقارية، إذ نجد أن المنعشين العقاريين كثيرا ما يلجؤون إلى الرفع من الأسعار رغم استفادتهم من الإعفاءات الضريبية ليبقى المواطن هو المتضرر الأول والأخير، لذا فالأمر يتطلب من الدولة تشديد رقابتها على الميدان العقاري.

لذلك فالسياسة الجبائية التشجيعية يجب أن تنطلق من طبيعة النظام الاقتصادي الذي يعتبر محددا أو مصيريا، وهذا رهين بدور الدولة فهي التي تحدد التصرفات الاقتصادية والحاجيات الحقيقية للفاعلين الاقتصاديين، وبالتالي يمكن أن تضبط بشكل جلي ما هو ضروري وما يقتضي تشجيعا جبائيا وما هو غير ضروري يخضع للمسطرة الجبائية العادية[20].

خلاصة :

إن هذا الملخص لا يهدف إلى تقييم المشرع وإنما البحث في مدى فعالية التدابير القانونية والمالية لإدماج العقار عامة وغير المحفظ خاصة في التنمية، فالتشريعات العقارية قاصرة أمام ما تعرفه المدن من توسع، ولكونها جاءت تحمي وتخدم المستثمرين العقاريين أكثر من المتعاملين معهم خاصة الأفراد ذوي الدخل المحدود، ونظرا لطابعها الاقتصادي أكثر من الاجتماعي فقد عرفت عدة ثغرات تشريعية.

بل أبعد من ذلك ظلت بعض التشريعات مجرد نصوص قانونية مسطرة في أوراق ولم تفعل على أرض الواقع كالقانون رقم 51.00 المتعلق بالإيجار المفضي إلى تملك العقار.

وأمام هذا القصور التشريعي الذي وقف عائقا أمام تحقيق الأهداف التي جاءت بها القوانين العقارية، ونظرا لتناقض بعض فصولها وعدم انسجامها مع قوانين أخرى مما أثر سلبا على الاستثمار وحماية الملكية العقارية فإنني أقترح ما يلي:

• تبسيط عمليات الحصول على الضمانات البنكية.
• تعميم الضمانات البنكية سواء بالنسبة للمؤسسات العامة أو الخاصة.
• اعتماد سياسة ضريبية تحفيزية لتشجيع الاستثمار.
• نهج سياسة عقارية تشجع المستثمرين العقاريين وتحد من المضاربات العقارية.
• اعتماد سياسة ضريبية تحفيزية لتشجيع الاستثمار.
• إصدار قانون ينظم أراضي “الكيش”
• نهج سياسة عقارية تشجع المستثمرين العقاريين وتحد من المضاربات العقارية.

الهوامش :

[1]ـ التقرير التركيبي حول واقع قطاع العقار بالمغرب، المناظرة الوطنية في موضوع السياسة العقارية للدولة ودورها في التنمية الاقتصادية والاجتماعية، 2015، ص: 3

[2]ـ لطيفة بوحوص، إشكالية الاستثمار العقاري بين متطلبات القانون ورهانات التنمية المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد 72، سنة 2007، ص: 239

[3] – محمد بونبات، توثيق التصرفات العقارية، ندوة توثيق التصرفات العقارية بمركز الدراسات القانونية المدنية والعقارية، كلية الحقوق، مراكش، المطبعة والوراقة الوطنية، مراكش، طبعة 2005، ص: 108.

[4] – لطيفة بوحوص، مرجع سابق، ص: 243

[5] – المادة 64 من مدونة الأوقاف.

[6] – المادة 94 من مدونة الأوقاف.

[7] – المادة 98 من مدونة الأوقاف.

[8] – مولاي عبد السلام الشكيري، مشروع القانون رقم 04.04 مساهمة في اليوم الدراسي “مشروع القانون الجديد رقم 04.04 المتعلق بالسكنى والتعمير” الذي نظمه مركز الدراسات القانونية المدنية والعقارية بكلية الحقوق بمراكش والمجلس الجماعي والوكالة الحضرية بمراكش وجمعية أطلس تانسيفت الحوز للمقاولات الصغرى والمتوسطة، يوم الأربعاء 23 يونيو 2004، الطبعة الأولى 2005، المطبعة والوراقة الوطنية مراكش، ص: 29.

[9]ـ عبد القادر بوحامد: الاستثمار العقاري في قطاع الإسكان، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون الخاص، جامعة محمد الأول، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، وجدة، السنة الجامعية: 2004-2005، ص: 58.

[10] – الظهير الشريف رقم 1.99.211 الصادر في 13 جمادى الأولى 1420/25 غشت 1999 بتنفيذ القانون رقم 64.99 المتعلق باستيفاء الوجيبة الكرائية، المنشور بالجريدة الرسمية عدد 4772 بتاريخ 26 جمادى الثانية 1420/7 أكتوبر 1999، ص: 2449.

[11] – الظهير الشريف رقم 1.99.210 الصادر في 13 جمادى الأولى 1420/25 غشت 1999 بتنفيذ القانون رقم 63.99 المعدل والمتمم بموجبه القانون رقم 6.79 بتنظيم العلاقات التعاقدية ببن المكري والمكتري للأماكن المعدة للسكنى وللاستعمال المهني، المنشور بالجريدة الرسمية عدد 4772 بتاريخ 26 جمادى الآخرة 1420/7 أكتوبر 1999، ص: 2448.

[12] – عبد القادر بوحامد، مرجع سابق، ص: 58.

[13] – نشأ صندوق الحسن الثاني للتنمية الاقتصادية والاجتماعية بمقتضى الظهير الشريف رقم 1.02.02 بتاريخ 15 من ذي القعدة 1422 (29 يناير 2002) بتنفيذ القانون رقم 36.01 القاضي بإحداث صندوق الحسن الثاني للتنمية الاقتصادية والاجتماعية الصادر في الجريدة الرسمية عدد 4977 بتاريخ 28 ذي القعدة 1422 (19 فبراير 2002)، ص: 243.

[14] – عبد القادر بوحامد، مرجع سابق، ص: 107.

[15] – سفيان أدريوش، تسنيد الديون الرهنية، مقاربة قانونية ومالية – أطروحة لنيل دكتوراه الدولة في القانون الخاص وحدة البحث والتكوين قانون الأعمال، جامعة محمد الأول، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية، وجدة سنة 2004/2005، ص: 35.

[16] – لطيفة بوحوص، مرجع سابق، ص: 250.

[17] – الهادي مقداد، السياسة العقارية في ميدان التعمير والسكنى، مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء، الطبعة الأولى، سنة 2000، ص: 257.

[18] – حدادي نصيرة، الضريبة العقارية ورهانات التنمية، رسالة لنيل دبلوم الماستر في قوانين التجارة والأعمال، جامعة محمد الأول، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية وجدة، سنة 2012/2013، ص: 80.

[19] – المرجع نفسه، ص: 128.

[20] – محمد عياد، الإدارة الجبائية بين التحديث وإكراهات الضبط الداخلي، المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، عدد مزدوج 72-73، سنة 2007، ص: 93.