توفيق ناجم: دور الإدارة الجهوية والإقليمية والجماعية في التخطيط الإستراتيجي

توفيق ناجم دكتور في القانون العام باحث في العلوم الإدارية

تمهيد:

إن أهمية المقاربة التشاركية تكمن في قدرتها على تجاوز العوائق التي تنتج عن تعارض مقترحات السلطة مع تطلعات الساكنة المحلية باعتبارها منظومة تواصلية تمكن الفئات المعنية من تحديد احتياجاتهما، أهدافها، والتزاماتها، وتؤدي إلى إنتاج قرارات مركزة تأخذ بعين الاعتبار آراء وتطلعات هذه الفئات من خلال استحضار عناصر الحوار والالتزام والوضوح في صياغة القرار. لذلك، تشكل المقاربة التشاركية منهجية جديدة تساعد الفاعلين الترابيين على تملك آليات حديثة تمكنهم من المساهمة في التنمية الترابية، وتعتبر كذلك وسيلة لخلق الثروة مع مراعاة الإمكانيات المتاحة، وبالتالي فهي عملية تواصل مع السكان المحليين بطريقة تضمن اقتسام المعرفة والسلطة والمسؤولية من أجل تمكينهم من تحقيق تنمية ذاتية مستدامة، وذلك عن طريق التشاور والحوار وتبادل الأفكار.

إذن فالحديث عن المقاربة التشاركية، يأتي في سياق التحول في العلاقة القائمة بين السلطة والمواطنين، فلم يعد الاهتمام بالشأن العام والعناية به حكرا على الدولة والجماعات الترابية فقط، بل إن أطرافا أخرى، أصبحت مدعوة لتساهم في تدبير الشأن العام الترابي، ونذكر هنا على الخصوص الساكنة والمجتمع المدني والقطاع الخاص. فتطور وعي الأفراد، نتيجة انتشار المعلومات، وارتقاء المستوى الدراسي والثقافي، يقوي من فرص تفعيل المقاربة التشاركية، ويجعل العمل بها ضرورة ملحة.

إن الأهمية التي يكتسيها مفهوم المقاربة التشاركية تتجلى في أنه يقدم منظورا جديدا لتدبير التنمية الترابية، ينطلق من إعادة توزيع الأدوار بين الفاعلين المحليين، كما أنه يمكن من إعادة النظر في مفهوم المشاركة المحدودة المنحصرة في التمثيلية السياسية، التي تحبس المشاركة في مجرد الإدلاء بالصوت الانتخابي، وذلك لما أثبتته من قصور في تحقيق رغبة المواطنين في المشاركة في التدبير الترابي.

فمن الواضح تماما، أن العمل بمفهوم المشاركة الذي يندرج ضمن الديمقراطية التمثيلية قد صار لا يفي بالغرض المطلوب، فهذه الأخيرة قد أنبأت عن أزمة تتمثل في وجود ضعف في التواصل الفعال وفي تمتين الروابط التدبيرية بين السكان وممثليهم، وهكذا جاءت الديمقراطية التشاركية، لكي ترفع هذا التحدي وتساهم في إعادة تصحيح الإشكالية السابقة.

من هذا المنطلق، يمكن القول إن الاعتماد على المقاربة التشاركية كنهج لتدبير الشأن العام الترابي، أصبح ضرورة أساسية للنهوض بالتنمية الترابية بكافة مظاهرها الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والسياسية.

إن المقصود بالإدارة الجماعية، تلك الإدارة المحدثة لدى المجالس الجهوية ومجالس العمالات والأقاليم بمقتضى القوانين التنظيمية المتعلقة بها، والإدارة بالجماعات كما تم تطويرها وتحديثها وفق القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات.

ونظرا لدور الريادة بالنسبة للمجالس الجهوية في علاقتها مع باقي المستويات الترابية، فقد أفردنا المبحث الأول للإدارة الجهوية، في حين خصصنا المبحث الثاني للإدارة الإقليمية والجماعية.

المبحث الأول: الإدارة الجهوية

نص القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات في بعض مقتضياته على أن تحدث لدى الجهات مديريات والوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع يرأس كل منها مدير.

ومن المنطقي في هذه الحالة التعرف على كل مستوى من مستويات الإدارة الجهوية لبيان مدى ارتباطها بالعملية التخطيطية وبالتالي معرفة الأدوار التي يقوم بها مدراء تلك المؤسسات المحدثة لدى الجهة.

وبناء عليه، فقد تم تخصيص المطلب الأول لتناول المديريات الجهوية بالدراسة اللازمة، في حين تم تخصيص المطلب الثاني للحديث عن الوكالة الجهوية لتنفس المشاريع في الفقرة الثانية.

المطلب الأول: المديريات الجهوية

تماشيا مع روح مبدأ التدبير الحر المنصوص عليه في الفصل 136 من الدستور، تتوفر الجهة على إدارة يحدد تنظيمها واختصاصاتها بقرار لرئيس المجلس يتخذ بعد مداولة المجلس وتتألف وجوبا من مديرية عامة للمصالح تشرف على التدبير والتنسيق الإداري يسيرها المدير العام للمصالح ومديرية لشؤون الرئاسة والمجلس يعهد إليها بتنظيم عمل المجلس وأجهزته ويسيرها مدير ، كما تتوفر على وكالة جهوية لتنفيذ المشاريع يسيرها مدير،[1] وهكذا يتبين أن الجهة تتوفر على ثلاث مدراء كل له دوره واختصاصاته، فهل تصب تلك الأدوار والاختصاصات في التخطيط الاستراتيجي لهذه المؤسسة اللامركزية؟

الفقرة الأولى: المديرية العامة للمصالح

اختص قانون الجهات بمديرية عامة للمصالح يسيرها المدير العام للمصالح الذي يشرف على التدبير والتنسيق الإداري تحت مسؤولية الرئيس ومراقبته، بحيث يتولى المدير العام إدارة الجهة وتنسيق العمل الإداري بمصالحها والسهر على حسن سيره، ويقدم التقارير لرئيس المجلس كلما طلب منه ذلك.

ونظرا للمهام المنوطة به، فإنه يتموقع في صلب العمل الإداري وظائفه، بما فيه وظيفة التخطيط الإستراتيجي التي تشكل محور هذا البحث، ورغم أن النصوص القانونية ركزت على مخاطبة الجهاز المنتخب واعتبرته المعنى الأساسي بإعداد برنامج التنمية الجهوية، إلا أن دور المدير العام للمصالح يتجلى بوضوح من الناحية العملية باعتباره رئيسا للفريق التقني المكلف بإعداد هذا البرنامج، ناهيك عن مهامه في التنسيق الإداري بين المصالح الداخلية للجهة وهي وظيفة تدخل ضمن الممارسة التدبيرية للمدير المرتكزة على توجيه كافة المصالح للقيام بالمهام المساعدة على التخطيط والتنفيذ، على اعتبار أن الجسم الإداري بالجهة المكونة من الموظفون هم الأداة العملية لقيام مؤسسة الجهة باختصاصاتها.

وعلى هذا الأســـاس يستشف دور المدراء العـــامون بالجهـــات من خــــلال الممارسة الواقعية فقط، في حين تبقى النصوص القانونية بعيدة كل البعد عن مؤسسة هذا المنصب وتحديد صلاحياته  واختصاصاته التي بقيت رهينة إرادة رئيس المجلس باعتباره المعني أساسا بتنظيم المديرية وتحديد اختصاصاتها، وباستثناء دليل منتخبي الجهات الذي حاول توضيح دور المدراء العامون فإن النصوص الأخرى تخلو من هذا التوجه، وهي معضلة حقيقية بالنسبة للجماعات الترابية، ولا تتماشى بنية النص القانوني المنظم للجهات بروحه التي عبر عنها المشرع خصوصا عند تطرقه في المواد المتعلقة بالوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع كما سيتبين من خلال الفرع المخصص لهذه المؤسسة.[2]

الفقرة الثانية: مديرية شؤون الرئاسة والمجلس

يسهر مدير مديرية شؤون الرئاسة والمجلس على تنظيم عمل المجلس وأجهزته من خلال تحضير الوثائق وتوفير الحاجيات الضرورية لاشتغال المجلس ولجانه الدائمة والسهر على كل الجوانب الإدارية المتعلقة بذلك.[3]

وفي هذا الصدد يقوم ب:

• مساعدة اللجان الدائمة للمجلس على القيام بمهامها من خلال برمجة دوراتها
• تلقي تقارير اللجان الدائمة
• مساعدة الرئيس في إعداد القانون الداخلي للمجلس
• ربط الصلة ما بين المجلس وولاية الجهة
• السهر على إعداد وتنظيم دورات المجلس، ويسهر على إعداد الملفات المزعم دراستها في الدورة، وبعد أخذ رأي رئيس المجلس، استدعاءات حضور الدورات العادية وكذا الاستثنائية للمجلس، لكل موظف أو عون الدولة أو المؤسسات العمومية أو المقاولات العمومية الذين يشمل اختصاصاتهم الدائرة الترابية للجهة
• السهر على إعداد وكتابة قرار تمديد أشغال الدورة ويسهر على توجيهه لوالي الجهة بعد أخذ ملاحظات رئيس الجهة.
• يبلغ أعضاء المجلس بتاريخ وساعة ومكان انعقاد الدورة مرفقا بجدول الأعمال والجدولة الزمنية لجلسات الدورة.
• ترتيب وتصنيف مقررات المجلس الموقع عليها من قبل مجلس الجهة
• السهر على تعليق جدول أعمال الدورة بمقر الجهة كما يسهر على حفظ سجل المداولات الخاص بالدورات.
• السهر على إعداد لائحة التعويضات الخاصة برئيس مجلس وأعضاء المجلس حسب ما هو منصوص عليه قانونا.
• السهر على تكوين منتخبي مجلس الجهة
• العمل على تتبع حضور وغياب أعضاء مجلس الجهة خلال انعقاد دورات المجلس وتلقي أسباب غياب الأعضاء المتغيبين[4].

ولما كان المجلس وأجهزته منخرطا بشكل مباشر وغير مباشر في إعداد وتنفيذ برنامج التنمية الجهوية من خلال الاجتماع الإخباري والتشاوري الذي يعقده رئيس مجلس الجهة مع أعضاء تلك الأجهزة (أعضاء المكتب، ورؤساء اللجان الدائمة ونوابهم، وكاتب المجلس،…) قبل اتخاذه لقرار إعداد مشروع البرنامج، ومن خلال عرض المشروع على اللجان الدائمة لدراسته 30 يوما على الأقل قبل عقد المجلس للدورة العادية أو الاستثنائية المخصصة للمصادقة عليه، ومن خلال تدارس المجلس للبرنامج والمصادقة عليه وكذا دراسته  للتقرير المتعلق بتقييم وتنفيذ البرنامج وقبل دراسته  من قبل اللجان الدائمة أيضا.

ولما كان مدير شؤون الرئاسة والمجلس يضطلع بمهام تتعلق بالسهر على عمل المجلس وأجهزته، فهو يكون معنيا بتوفير الوثائق المتعلقة بالبرنامج وحضور مناقشاته على مستوى اللجان والمجلس، والأخذ بعين الاعتبار النقاط والملاحظات المنبثقة عن تلك الاجتماعات، وإحالة المحاضر والمقررات على المديرية العامة قصد تفعيل مقتضياتها… إلخ وهو بذلك يبقى معنيا بالعملية التخطيطية ولكن ليس من موقع الريادة والمبادرة، لأن ذلك من اختصاص الجهاز المنتخب، ولعل دوره لا يتساوى مع المدير العام للمصالح لأن هذا الأخير يشرف ويوجه العمل الإداري برمته وبالتالي فهو أقرب إلى العملية التخطيطية.

المطلب الثاني: وكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع

         نظرا للاختصاصات الواسعة المنوطة بالجهة والموارد المالية المهمة التي صارت تتوفر عليها، أصبحت الحاجة ملحة للتدبير الاحترافي للمشاريع، وفي هذا الصدد ولتمكين مجلس الجهة من آليات الاشتغال وتعزيز قدراته التنفيذية والتدبيرية، تم إحداث وكالة تحت اسم “الوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع”.

فهل ينحصر دور الوكالة فقط في تنفيذ المشاريع كما هو واضح من تسميتها؟ وهل هي المعنية الرئيسية بتنفيذ تلك المشاريع التي تشكل الخطة الإستراتيجية للجهة والمضمنة ببرنامج التنمية الجهوية؟

للجواب على هذه الأسئلة وغيرها مما يتيح استجلاء دور الوكالة في عملية التخطيط الإستراتيجي إعدادا وتنفيذا، أو هما معا، توجب على الباحث التطرق للجوانب المتعلق بإحداث هذه الوكالة وبيان أدوارها في الفقرة الأولى، ثم التطرق إلى مدير الوكالة نفسه في الفقرة الثانية.

الفقرة الأولى: إحداث الوكالة ودورها

يخضع إحداث الوكالة لمجموعة من المقتضيات المنصوص عليها في القانون التنظيمي المتعلق بالجهات.

فالوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع هي شخص اعتباري خاضع للقانون العام، يتمتع بالاستقلال الإداري والمالي، ويكون مقرها داخل الدائرة الترابية للجهة، وتخضع لوصاية المجلس الجهوي للتأكد من احترام أجهزتها المختصة لأحكام القانون التنظيمي المتعلق بالجهات، وخاصة ما يتعلق منها بالمهام المنوطة بها، وهي مسؤولة أمام المجلس عن تنفيذ وتدبير المشاريع الموكولة إليها.[5]

وتقوم بمد مجلس الجهة كلما طلب رئيسه ذلك، بكل أشكال المساعدة القانونية والهندسة التقنية، المالية عند دراسة وإعداد المشاريع وبرامج التنمية، وتنفيذ مشاريع وبرامج التنمية التي يقرها مجلس الجهة، كما يمكن تكليفها من طرف المجلس باستغلال أو تدبير بعض المشاريع لحساب الجهة طبقا للشروط والكيفيات التي يحددها بمقرر.

ويمكن لها أيضا أن تقترح على مجلس الجهة إحداث شركة من شركات التنمية الجهوية تخضع لوصاية الوكالة.

ونظرا لكونها شخص اعتباري خاضع للقانون العام يتمتع بالاستقلال الإداري والمالي فهي تتوفر على ميزانية تتضمن:

المداخيل:

• مخصصات التسيير والاستثمار المرصودة لها من قبل مجلس الجهة
• الموارد المتأتية من استغلال وتدبير المشاريع

الــنفقـــات:

• نفقات التسيير والاستثمار
• المبالغ المدفوعة للجهة المتأتية من استغلال أو تدبير المشاريع
• جميع النفقات الأخرى المرتبطة بنشاط الوكالة

ولتدعيم عملها للقيام بمهامها على أكمل وجه تتوفر الوكالة على مستخدمين يتكونون من:

• الأعوان والمستخدمين الذين يتم توظيفهم أو التعاقد معهم من قبل الوكالة طبقا للنظام الأساسي لمستخدمي الوكالة.
• الموظفين الملحقين لدى الوكالة من طرف الجهة أو من لدن إدارات عمومية أخرى.
• الموظفين والأعوان الذين تضعهم الدولة أو الجماعات الترابية الأخرى رهن إشارتها.

الفقرة الثانية: مدير الوكالة 

من أجل ترسيخ مبادئ وآليات الحكامة الجيدة المنصوص عليها في الفصل 146 من الدستور ومن أجل إقرار المنافسة الشريفة في التعيينات، يعين مدير الوكالة، استنادا إلى مبدأي الاستحقاق والكفاءة، بقرار لرئيس المجلس، بعد فتح باب الترشيح لشغل هذا المنصب، ويخضع هذا القرار لتأشيرة السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية، وتتنافى مهام مدير الوكالة مع العضوية في أي جماعة ترابية أو مهام انتدابية داخل هيئة منتخبة بتراب الجهة، ومع مهام أو مسؤوليات في القطاع العام أو الخاص.

سعيا لتفعيل مبدأ الاستقلال المالي والإداري الذي تتمتع به الوكالة كمؤسسة قائمة بذاتها، يمارس المدير جميع الصلاحيات والسلط اللازمة لتسيير الوكالة، وفي هذا الإطار يقوم بـ:

• تنفيذ قرارات لجنة الإشراف والمراقبة
• تسيير شؤون الوكالة والتصرف باسمها، تحت سلطة ومراقبة رئيس لجنة الإشراف والمراقبة
• تمثيل الوكالة أمام المحاكم، ويقيم كل الدعاوى القضائية للدفاع عن مصالحها.
• إعداد مشروع ميزانية الوكالة
• إعداد تقرير سنوي حول أنشطة الوكالة وسيرها ووضعيتها المالية والمنازعات التي قد تكون الوكالة طرفا فيها.
• يعد مدير الوكالة الرئيس التسلسلي لمستخدمي الوكالة والمسؤول عن تعيينهم وإعفائهم من مهامهم.
• تفويض إمضاءه، وذلك تحت سلطته ومسؤوليته، إلى مستخدمي إدارة الوكالة.
• الأمر بقبض مداخيلها وصرف نفقاتها

فإذا كان مدير الوكالة يضطلع بمهمة تسييرها، فإن إدارتها تخضع للجنة الإشراف والمراقبة التي تتألف:

• عضوين من مكتب مجلس الجهة يعينهما الرئيس
• عضو من فرق المعارضة يعينه المجلس
• رئيس لجنة الميزانية والشؤون المالية والبرمجة للجهة
• رئيس لجنة التنمية الاقتصادية والاجتماعية والثقافية والبيئية للجهة
• رئيس لجنة إعداد التراب للجهة

وتتداول أثناء دورتها حول:

• وضع برنامج عمل الوكالة
• حصر الميزانية السنوية والبيانات المتعددة السنوات
• حصر الحسابات والتقرير في تخصيص النتائج عند الاقتضاء
• المصادقة على القوائم المحاسبية والمالية المتعلقة بمالية الوكالة
• تحديد النظام الأساسي لمستخدمي الوكالة
• المصادقة على المخطط التنظيمي للوكالة
• المصادقة على التقرير السنوي حول أنشطة الوكالة وسيرها ووضعيتها المالية والمنازعات التي قد تكون الوكالة طرفا فيها
• طلب إجراء عمليات الافتحاص والمراقبة والتقييم عند الاقتضاء[6]

إذن، يتضح مما سبق أن دور الوكالة في إعداد الخطة الإستراتيجية يبقى محدودا في حدود تقديم المساعدة للمجلس، إلا أن دورها يكون أكثر بروزا وملحاحية عند مرحلة التنفيذ، وبالتالي فمدير الوكالة يتموقع في صلب العملية التنفيذية بكل ما تتطلبه من إعمال لتقنيات التتبع والتقييم.

ولما كان تصميم البحث يحتوي على فرع خاص[7] بتنفيذ وتقييم برنامج التنمية الجهوية لجهة طنجة تطوان الحسيمة كعينة للبحث، حيث سيتم التطرق بتفصيل لدور الأجهزة المكلفة بتنفيذ البرنامج بما فيها الوكالة الجهوية لتنفيذ المشاريع ودور مديرها في ذلك، فقد ارتأى الباحث عدم التطرق في هذه الفقرة إلى تلك التفاصيل احتراما لمنهجية البحث ولعدم تكرار سرد المعطيات.

المبحث الثاني: الإدارة الإقليمية والجماعية

المقصود بالإدارة الإقليمية هي الإدارة التي تحدث لدى مجالس العمالات والأقاليم بموجب القانون التنظيمي رقم 112.14، أما الإدارة الجماعية فيقصد بها إدارة الجماعات المحددة بمقتضى القانون التنظيمي رقم 113.14.

فبعد أن تعرفنا على الإدارة الجهوية ومكوناتها ودور كل منها خاصة فيما يتعلق بالمجهودات المبذولة في إطار التخطيط الإستراتيجي، فإننا سنتعرف في هذا المطلب على الإدارة في المستويات الأخرى من الجماعات الترابية، فإذا كانت الجماعات قد عرفت تراكما في هذا المجال بحكم أنها كانت تتوفر على إدارة خاصة بها منذ نشأتها، وهو ما سنتطرق له بالتفصيل في المطلب الثاني، فإن العمالات والأقاليم شأنها شأن المجالس الجهوية سابقا كانت الإدارة بها مرتبطة بمنصب العامل وتشتغل تحت إمرته مادام هو المستحوذ على القرار التنفيذي فيها، ولم تكن المجالس تتوفر على إدارة، بل حتى أن المجلس كان دوره تداوليا ودور الرئيس ينحصر في ترأسه لدورات المجلس دون أن يمتد دوره إلى تنفيذ مقررات المجلس الذي يرأسه، وبالتالي لم يكن يحتاج إلى إدارة خاصة بهذه المؤسسة اللامركزية، وهذا ما سيشكل موضوع المطلب الأول من هذا المبحث.

المطلب الأول: الإدارة الإقليمية

يورد دليل منتخبي العمالات والأقاليم الصادر عن المديرية العامة للجماعات الترابية في صفحته 65 على أنه وتماشيا مع روح مبدأ التدبير الحر المنصوص عليه في الفصل 136 من الدستور، تتوفر العمالة أو الإقليم على إدارة يحدد تنظيمها واختصاصاتها بقرار لرئيس المجلس يتخذ بعد مداولة المجلس وتتألف وجاوبا من جهازين إداريين هما:

مديرية عامة للمصالح تشرف على التدبير والتنسيق الإداري، يسيرها مدير عام للمصالح.

ومديرية لشؤون الرئاسة والمجلس يعهد إليها بتنظيم عمل المجلس وأجهزته، يسيرها مدير.

وبناء عليه، فإننا سنخصص الفقرة الأولى للحديث عن المديرية العامة للمصالح، في حين سنخصص الفقرة الثانية للحديث عن مديرية شؤون الرئاسة والمجلس.

الفقرة الأولى: المديرية العامة للمصالح

تشرف المديرية العامة للمصالح على التدبير والتنسيق الإداري يسيرها مدير عام للمصالح تحت مسؤولية الرئيس ومراقبته.

ويتولى المدير العام إدارة العمالة أو الإقليم وتنسيق العمل الإداري بمصالحها والسهر على حسن سيره.

كما يقدم المدير العام تقارير المجلس كلما طلب منه ذلك[8].

وشأنها شأن الإدارة في الجماعات الترابية، فإن المديرية العامة للمصالح لا تتضح مهامها بدقة إلا من خلال دليل منتخبي الجماعات والعمالات، كما أنها تتضح بجلاء من خلال الممارسة الواقعية التي تجعل المدير العام في صلب العملية التخطيطية بحكم دوره في تسيير الإدارة المحدثة لدى هذه المجالس، رغم افتقادها إلى التراكم الذي خلفته مؤسسة الكاتب العام بالنسبة للجماعات.

وقد يتساءل القارئ عن الجدوى من تخصيص فقرة خاصة بمؤسسة المدير العام للمصالح لدى العمالة أو الإقليم، رغم أنه قد تم التطرق إليها في الفقرة المتعلقة بالمديرية العامة للمصالح على مستوى الجهات، وهذا التساؤل وإن كان مشروعا من الناحية النظرية، إلا أنه وبالرجوع إلى المقتضيات القانونية المتعلقة بكل مستوى من المستويات الترابية، نجد أنها اختصت كل مستوى منها باختصاصات معينة، وبالتالي فإن دور المدير العام للمصالح المساعد للرئيس والمسؤول عن تنفيذ قراراته ستختلف من ناحية الجوهر عن تلك المسندة إلى ما سمي في مجالس الجهات، وبالتالي  فإن برنامج تنمية العمالة أو الإقليم ينحصر في المشاريع التي تدخل ضمن اختصاصات هذه الأخيرة والاختصاصات الذاتية على وجه الخصوص والمحددة حصريا في:

• النقل المدرسي في المجال القروي
• إنجاز وصيانة المسالك القروية
• وضع تنفيذ برامج للحد من الفقر والهشاشة
• تشخيص الحاجيات في مجالات الصحة والسكن والتعليم والوقاية وحفظ الصحة
• تشخيص الحاجيات في مجال الثقافة والرياضة

وبالنظر أيضا إلى اختصاصات الرئيس[9] التي يلعب المدير بصفة منصبه وقدراته دورا في إعداد مشاريع القرارات وتقديمها للرئيس قصد اعتمادها، وعلى رأسها القرارات المتعلقة بتنفيذ برنامج تنمية العمالة أو الإقليم، أما فيما يتعلق بمجال التسيير الإداري فإن الرئيس يجوز له تحت مسؤوليته ومراقبته أن يفوض إمضاءه، بقرار للمدير العام للمصالح، كما يجوز لهذا الأخير أن يقترح على الرئيس تفويض إمضاءه إلى رؤساء الأقسام والمصالح بإدارة العمالة أو الإقليم[10].

الفقرة الثانية: مديرية شؤون الرئاسة والمجلس

تحدث هذه المديرية لدى مجالس العمالات والأقاليم بحيث يسيرها مدير ويعهد إليها تنظيم عمل المجلس وأجهزته، كما تعمل على تحضير الوثائق وتوفير الحاجات الضرورية لاشتغال المجلس ولجانه الدائمة، وتسهر المديرية أيضا على كل الجوانب الإدارية[11].

ويجوز لرئيس المجلس تعيين مكلفين بمهمة اثنين على الأكثر يشتغلون تحت إشراف مدير شؤون الرئاسة والمجلس.

ومن موقعه هذا يساهم المدير في تسهيل عمل المجلس وأجهزته أثناء قيامها بدورها في عملية التخطيط.

وتتكون أجهزة المجلس من مكتب ولجان دائمة هي:

• لجنة الميزانية والشؤون المالية والبرمجة
• لجنة التنمية القروية والحضرية وإنعاش الاستثمارات والماء والطاقة والبيئة
• الشؤون الاجتماعية والأسرة

كما يمكن للمجلس تحديد عدد أكثر من اللجان ضمن القانون الداخلي.

فاجتماعات المكتب الذي يضم الرئيس ونوابه وكاتب المجلس عادة ما يتخذ القرارات المتعلقة بتنفيذ مقررات المجلس وفي هذه الحالة فإن برنامج التنمية تكون مسؤولية المكتب فيه مسؤولية كبيرة وكذا مسؤولية اللجان فهي لا تقل أهمية بكونها تسهم في مرحلة الإعداد وفي مرحلة متابعة التنفيذ وتقييمه وذلك من خلال مجموعة من المقتضيات التي سنشير لها في مكانها من هذا البحث.

المطلب الثاني: الإدارة الجماعية

كانت الإدارة الجماعية في السابق تسير من طرف الكتاب العامون المنصوص على تعيينهم في المرسوم رقم 2.77.738 بمثابة النظام الأساسي لموظفي الجماعات المحلية[12] بحيث نص الفصل 16 منه على أن يحدث منصب الكاتب العام للجماعة الذي يقوم في حدود الاختصاصات المسندة إليه من لدن رئيس المجلس الجماعي بتنشيط وتنسيق أعمال المصالح التابعة للجماعة والسهر على تطبيق مقررات رئيس المجلس، في حين نص الفصل 17 منه على أن يعين الكاتب العام من بين موظفي الجماعات والدولة بمقرر يصدره رئيس المجلس الجماعي بعد موافقة وزير الداخلية.

غير أن هذا المنصب قد ألغي بموجب المادة 126 من القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات وعوض بمنصب المدير العام للمصالح أو مدير المصالح على أن يحدد مرسوم يتخذ على اقتراح السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية الجماعات التي تتوفر على المديرية العامة للمصالح.

الفقرة الأولى: المدراء العامون للمصالح

يحدد المرسوم رقم 2.15.995 الصادر في 18 ربيع الأول موافق 30 ديسمبر 2015، في مادته الأولى لائحة الجماعات التي تتوفر على مديرية عامة للمصالح في 24 جماعة وهي: الدار البيضاء، فاس، طنجة، مراكش، سلا، الرباط، مكناس، وجدة، القنيطرة، أكادير، تطوان، تمارة، آسفي، العيون، المحمدية، خريبكة، الجديدة، بني ملال، الناضور، جماعة تازة، كلميم، الداخلة، الرشيدية، الحسيمة.

ويحيل المرسوم على المادة 126 من القانون التنظيمي المتعلق بالجماعات الذي ينص في فقرته الأخيرة على أنه يمكن لبعض الجماعات التي تحدد لائحتها بمرسوم يتخذ باقتراح من السلطة الحكومية المكلفة بالداخلي، التوفر على مديرية عامة للمصالح، وما عدا ذلك فإنه لا يبين الاعتبارات التي دفعت بالسلطة الحكومية المكلفة بالداخلية إلى اقتراح هذه الجماعات بالذات لكي تتوفر على مديرية عامة للمصالح من بين 1503 من الجماعات.

كما أنه ولحد الساعة لم تتحدد الفوارق بين المديريات العامة للمصالح ومديريات المصالح وهل ذلك ينعكس على اختصاصاتهما مثلا، أم أن المسألة سترتبط فقط بعدد الأقسام والمصالح بالنسبة لكل جماعة التي تأخذ بعين الاعتبار في الأساس نسبة السكان بحسب المذكرة التوجيهية لوزارة الداخلية بشأن التنظيم الإداري للجماعات.

وإلى غاية صدور النصوص التوضيحية، والتي ربما تتمثل في المراسيم التطبيقية الموضحة لكيفية التعيين في هذه المناصب المحدثة بموجب القوانين التنظيمية للجماعات الترابية، يبقى من غير جدوى البحث في معايير التمييز وأسسه بل محاولة استجلاء دور كليهما في العملية التخطيطية.

الفقرة الثانية: مدراء المصالح

المدير هو المسؤول المباشر عن إدارة الجماعة نيابة عن الرئيس وتحت مسؤوليته ورقابته، لذلك يبرز دوره في وضع الإستراتيجية لكونه يمتلك معرفة شاملة عن عمل الجماعة ومجرى أنشطتها وفعاليتها وبإمكانه وضع الأهداف المستقبلية منسجمة مع قدرات المنظمة بحيث تكون الأهداف متوازنة لا تواضع ولا مغالاة فيها.

كما يبرز دوره الإستراتيجي على اعتباره دينامو المنظمة وموجهها وحلقة الوصل بين الفريق المكلف بإعداد الإستراتيجية والمجلس المنتخب من جهة والجهات الأدنى مسؤولية والجمهور من جهة أخرى، وهو المتحدث باسم الفريق عن تطور العمل وتطلعات وطموحات المنظمة وهو المسؤول عن حل جميع الإشكالات العالقة فيها.

ويساعد المدير رئيس المجلس في ممارسة صلاحياته ويتولى تحت مسؤولية الرئيس ومراقبته الإشراف على إدارة الجماعة وتنسيق العمل الإداري بمصالحها والسهر على حسن سيره، ويقدم لرئيس المجلس تقارير كلما طلب منه ذلك[13].

وبالنسبة للجماعات ذات نظام المقاطعات يعين مدير للمقاطعة بقرار لرئيس مجلس الجماعة بعد موافقة رئيس مجلس المقاطعة من بين موظفي الجماعة طبق نفس المسطرة التي يعين بها المدراء العامون للمصالح أو مدراء المصالح لدى الجماعة.

خاتمة:

إن مبرر الانشغال بما هو پومي كمعيق للتخطيط لا يجد مكانته في ظل القواعد المعمول بها والمنصوص عليها في النصوص التوجيهية للعملية التخطيطية، فالتخطيط له فترة زمنية لا تفوق بضعة أشهر، حتى أن القانون التنظيمي قد ألزم الجماعات بإعداد برامجها في السنة الأولى من انتدابها، وبالتالي فلا يجب أن يتأثر التخطيط بما هو يومي، وحتى في ظل توافر عقليات تقليدية لا تتماهى مع الوظيفة التخطيطية إلا أن القانون أصبح يلزم الجماعات بالتوجه نحو التخطيط.

أما بالنسبة لمجالس الجهات وكذا مجالس العمالات والأقاليم، فإن طبيعة اختصاصاتها تنأى بها عن المقاربة اليومية وبالتالي فهي أقرب إلى المقاربة الإستراتيجية.

أما ضعف الموارد المالية والبشرية كمعوقات لنجاح التخطيط الاستراتيجي لدي الجماعات الترابية، فقد تبين وبخصوص الموارد البشرية سواء تعلق الأمر بالمنتخبين أو الموظفين أن الجماعات الترابية أنها تعاني فعلا من ضعف القدرات لدي مواردها البشرية، وهو ما أدى بالمشرع إلى تنظيم مسألة التكوين المستمر بالنسبة للفئتين وجعلها ضمن خطط مدروسة توضع لغاية تقوية قدرات المنتخبون والموظفون على حد سواء في المجالات التي تدخل ضمن اختصاصات كل مستوى من مستويات الجماعات الترابية.

وهكذا نجد المشرع دائما مواكبا للاختلالات التي يعرفها العمل الترابي ومتدخلا للإيجاد الحلول المناسبة.

وهكذا فإن مطلب الإصلاح الجهوي وتطوير التنظيم الجهوي هو ضرورة موضوعية ومنطقية لمسايرة التطورات الحاصلة، لا سيما تلك المتعلقة بالتنمية والمسألة الديمقراطية كعنصرين وترابطين باعتبارهما يشكلان الدعامة الأساسية لأي مشروع سياسي، إذا فالهدف من الإصلاح هو تجاوز النظرة الأحادية التي كانت تطبع التعامل مع قضايا الجهة وترسيخ حكامة جيدة أساسها التشاور والتواصل والاشتراك والتنسيق مع كل الفاعلين، مع التأكيد على البعد المحلي والجهوي لتدعيم اللامركزية والتنمية الجهوية، وتأمين الانطلاقة الحقيقية للمؤسسات الجهوية لتأخذ مكانتها الفعالة ضمن منظومة الإدارة الترابية.

إن المقاربة التشاركية تشكل مستقبل تدبير الشأن العام الترابي، فمظاهر تعقد التدبير المحلي كثيرة ومتنوعة والحاجيات في تزايد مستمر، مما يفرض ضرورة تعبئة الطاقات وتجميع الإمكانيات وفق منهجية محكمة ومتكاملة تقوم بالانفتاح على جميع الفاعلين الترابيين، وتسهيل مشاركتهم الفعالة في التنمية الترابية، فتطبيق المقاربة التشاركية ليس بالعملية البسيطة، لذلك يتوجب على جميع الفاعلين الترابيين تجنب الاعتقاد بأنها وصفة جاهزة، فهي ليست هدفا في حد ذاتها بقدر ما هي وسيلة للتخلص من الإشكالات المرتبطة بالتنمية.

فالمقاربة التشاركية تسمح بالمشاركة الواسعة لمجموع الساكنة في إعداد تقييم البرامج والمخططات الاقتصادية والاجتماعية الترابية، كما أنها تساعد مختلف الفاعلين المتدخلين في العمليات التنموية التشاركية وتمكنهم من اكتساب المعارف والمهارات السلوكية التشاركية.

إلا أن غياب الإرادة الحقيقية في إحداث التغيير يحد من إمكانية ترسيخ قيم المقاربة التشاركية، حيث نجد أن الممارسة الجماعية أثبتت قصور كبير على مستوى تبني هذه المقاربة وتفعيلها على الوجه الأكمل، كما نجد تباينا كبيرا على مستوى الجماعات الترابية من خلال تبني هذه المقاربة، بحيث نجد أن الجماعات الترابية الفقيرة، وخصوصا الجماعات المسيرة للعالم القروي كأنها غير معنية بمسألة التدبير التشاركي، وذلك راجع إلى ضعف إمكانيات هذه الوحدات الترابية، على مستوى الموارد البشرية والمالية.

لكن هذا لا يمنعها من القول بأنه هناك وعي متزايد من جميع الأطراف، بأهمية تبني المقاربة التشاركية، فبالرجوع إلى الأرقام والحصيلة العامة لهذه المقاربة، سنلاحظ بأن هناك تبلور ملحوظ على مستوى تنفيذ شراكات متعددة بين مختلف الفاعلين، كما أن المشرع قد خطى خطوة كبيرة من شأنها أن تعطي دفعة قوية لترسيخ المقاربة التشاركية، ذلك من خلال المستجدات التي جاء بها دستور 2011، إضافة إلى القوانين التنظيمية للجماعات الترابية.

عموما يمكن القول بأنه رغم المجهودات التي بذلت من أجل تفعيل المقاربة التشاركية، فإن هناك مجموعة من العوامل التي تحد من تطبيق هذه المقاربة، لذلك فالدولة والجماعات الترابية مطالبون بالبحث عن سبل حديثة لتفعيل الأدوار التنموية للمقاربة التشاركية.

الهوامش

(=) تم تحكيم هذا المقال من طرف اللجنة العلمية لمركز مغرب القانون للدراسات والأبحاث القانونية.

[1] محمد أكرم العدلوني، “القائد الفعال”، الجزء الأول، قرطبة للإنتاج الفني، الرياضي 2000، ص: 43 وما يليها.

[2] محمد أكرم العدلوني، “القائد الفعال”، الجزء الأول، قرطبة للإنتاج الفني، مرجع سابق، ص: 43 وما يليها.

[3] محمد المحمدي الماضي، “الإدارة الاستراتيجية”، دار النشر غير مذكورة، مصر 2002، ص 31.

[4] – عبد اللطيف الهلالي: “آليات وأنماط التدبير الجهوي على ضوء القانون التنظيمي للجهات رقم 14-111″، المجلة المغربية للقانون الإداري والعلوم الإدارية، عدد مزدوج 2-3، 2017، ص ص 107-108.

[5] محمد المحمدي الماضي، “الإدارة الاستراتيجية”، مرجع سابق، ص 35.

[6] عمر الفاكهاني، “مدرب ومحاضر في مجال التنمية البشرية”، رئيس مركز إشراقات للتنمية البشرية المستدامة: الرابط هنا

[7] – المقصود هنا هو الفقرة الثانية من المطلب الأول من المبحث الأول من الفصل الثاني فيما سيأتي.

[8] – دليل منتخبي العمالات والأقاليم على ضوء مقتضيات القانون التنظيمي رقم 112.14 المتعلق بالعمالات والأقاليم، المديرية العامة للجماعات الترابية، 2016، ص 66.

[9] – تحدد المادة 95 من القانون التنظيمي رقم 112.14 اختصاصات رئيس مجلس العمالة أو الإقليم وعلى رأسها تنفيذ برنامج تنمية العمالة أو الإقليم وتنفيذ الميزانية واتخاذ القرارات المتعلقة بتنظيم إدارة العمالة أو الإقليم وتحديد اختصاصاتها…

[10] – المادة 120 من القانون التنظيمي رقم 112.14.

[11] – دليل منتخبي العمالات والأقاليم، مرجع سابق، ص 66.

[12] – صدر المرسوم 2.77.738 بتاريخ 13 شوال 1397 الموافق 27 شتنبر 1977 بمثابة النظام الأساسي لموظفي الجماعات بالجريدة الرسمية عدد 3387 بتاريخ 28 شتنبر 1977 الصفحة 2728.

[13] – المدة 128 من القانون التنظيمي رقم 113.14.