محمد عشور: اللاتركيز الإداري خيار ملح لإنزال ورش الجهوية المتقدمة

محمد عشور باحث دكتوراه العلوم القانونية والسياسية جامعة ابن طفيل القنيطرة

تمهيد:

إن سداد التقطيع الجهوي يقاس بالنظر إلى نجاعته كما يقاس بقابليته زمنيا، وهذا الاستمرار لا ينبثق بدوره إلا بإخراج هذه الآلية المعتمدة ضمن فترة زمنية طويلة الأمد بما يكفي، لتمكين المنظومة الجهوية من التماسك والتطور وتمكين الجهات المستحدثة من إرساء ركائزها عبر التراكم والتطور مع مرور الزمن.

ولكي تشكل الوحدات الترابية الجهوية أحواضا لحياة اجتماعية متماسكة، تكفل درجات مقبولة للعيش المشترك، وفي ظروف اقتصادية، واجتماعية، وثقافية وبيئية مناسبة، وضع المشرع مجموعة من المبادئ والدعامات، وذلك تحقيقا لأهداف وغايات هذا المشروع.[1]

فإنجاح تجرية الجهوية يقتضي تحقيق ديمقراطية محلية وتبني أسلوبا من التدبير قائم على الحكامة، وإقامة مجموعة من الأسس والركائز التي من شأن تبنيها إيجاد حلول لإشكالات التنمية، وتحقيق تحول نوعي نحو لامركزية متطورة قادرة على جعل الجهة مجالا ترابيا يفسح المجال لاحتضان جهود التنمية وتعبئة طاقاتها ومواردها البشرية والطبيعية، وبلورة استراتيجيات بديلة للتنمية، وإلا عدت الديمقراطية عقيمة في ظل غياب مقوماتها وركائزها. وعليه فإن القانون التنظيمي 14.111 المتعلق بالجهات ركز على ضرورة سن نظام خاص بالوظيفة الجماعية عامة والجهوية خاصة على غرار نظام الوظيفة العمومية، حتى تتمكن المجالس المنتخبة بالاضطلاع بالأدوار التنموية نظرا لمهامها الكبيرة، غلا أن هاته الاختصاصات المتعددة للمجال الجهوية تتطلب آليات أخرى للاشتغال، كالشراكة واللاتركيز كآليات تنموية حديثة ومكون أساسي من مكونات البناء الديمقراطي، فضلا عما يعكسه مفهوم المقاربة التشاركية والمراقبة والمحاسبة من أبعاد عميقة المعنى واستراتيجية في استكمال رسم صورة لامركزية فعالة قادرة على إقامة دعائم جهوية متطورة في خدمة التنمية.[2]

وهذا باختصار شديد ما سنتناوله في (المبحث الأول)، الذي يدور حول التركيز الإداري على ضوء تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية، ثم نأتي بالحديث عن اللاتركيز الإداري من خلال مشروع الميثاق الجديد (المبحث الثاني).

المبحث الأول: التركيز الإداري على ضوء تقرير اللجنة الاستشارية للجهوية

في سياق المقترحات التي تقدمت بها اللجنة الاستشارية حول الجهوية، خصصت حيزا هاما من تقريرها النظام اللاتمركز كدعامة ورافعة أساسية لإرساء قواعد تنمية جهوية مندمجة وشاملة، وهكذا أشار التقرير في فصل معنون بـــ: “مساهمة في ورش اللاتمركز” إلى المثبطات والعراقيل التي تواجه مسار اللاتمركز، مبرزة النفس الجديد الذي أعطاه الخطاب الملكي الداعي إلى بلورة ميثاق اللاتمركز من طرف الحكومة لهذا الورش، والغاية من وراء صياغة هذا الميثاق الكامنة في منح الجهوية المتقدمة سندا لا مناص منه، بأجهزة إدارية حكومية تتمتع على كل مستوی بهامش واسع من المبادرة وسلطات تقريرية فعلية، وأضاف التقرير أنه لا يمكن مقاربة اللاتمركز بصفة منعزلة، وإنما بارتباط مع تقييم مجمل أنماط وأدوات تدخل الدولة وتنسيقها وتدبيرها على الأوجه الأمثل، كما يقترح وضع آليات للتتبع والتقييم الدوري لمسار اللاتمركز.[3]

وتحت عنوان “سياسات عمومية ذات بعد ترابي ومتناسقة القطاعات”، دعا التقرير إلى:

1- تنسيق برامج وتدخلات الدولة وتزامن تفعيلها وتكامل الخدمات المقدمة للسكان دون ازدواجية ولا تفاوت، مع السهر على وضع سياسات عمومية ترابية بطريقة منسقة.

2- إدراج المقاربة المتميزة الضرورية لحل إشكالية اللاتمركز في إطار نظرة شمولية بشكل منسجم. ولبلوغ أهداف الانسجام والتظافر والأداء الأمثل للأعمال والموارد العمومية، يوصي التقرير بما يلي:

• تنسيق الاختصاصات والانتشار الترابي للمصالح الخارجية للإدارات والهيئات العمومية اللامركزية.
• السهر على تصويب أو تجنب تداخل الاختصاصات وازدواجية الهيات والاستعمال غير الملائم أو غير الرشيد للموارد البشرية والمادية.

3- تكريس وتفعيل المبدأ التالي:

• اضطلاع الإدارة المركزية بمهام التوجيه والتصور والتنشيط والمواكبة والمساعدة والتقييم والمراقبة في اتجاه تفويض موسع بالتدريج للمهام الإجرائية والتدبيرية.
• إناطة مهام التنسيق وتحقيق التماسك بين برامج وأعمال المصالح والهيات العمومية بالإدارة الجهوية، وكذلك مهام التعاقد مع الإدارة المركزية.
• تولي المصالح الخارجية مهام إخراج الأعمال والمشاريع إلى حيز التطبيق.

4-إشراك الإدارة الجهوية في عملية تعريف الإستراتيجيات والسياسات العمومية ترابيا.[4]

وفي سياق سلسلة المقترحات الرامية إلى تفعيل مبدأ اللاتمركز، وتحت عنوان “تفويض الاختصاصات للمصالح اللاممركزة”، تقدم التقرير بجملة من الاقتراحات وفق الشكل التالي:

1-تقييم المكتسب من تجارب اللاتمركز في بعض القطاعات ومن تم تعميمه على مجموع القطاعات الوزارية.

2- توضيح وتكييف طرق وعتبات ما يفوض من سلطات ومن اعتمادات الميزانية للمسؤولين عن المصالح الخارجية وذلك حتى يتأتى ما يلي:

• تمكين المسؤولين عن المصالح الخارجية من هامش بين المبادرة ومن صلاحيات تقريرية تجعلهم قادرين على الوفاء بما يلتزمون به بكل مصداقية.
• حصر طبيعة ومدى أهمية القضايا التي تستلزم صعود سلم اتخاذ القرار.
• قياس مسؤولية رؤساء الإدارات الترابية وإلزامهم بتقديم الحساب على قدر ما يفوض لهم من سلطات ومن اعتمادات.

3- ترشيد الهياكل التنظيمية والموارد البشرية والمالية.

وفي سياق مقاربة التقرير للآليات وطرق تفعيل نظام اللاتمركز وفي إطار الجزء المعنون بــ: “تعميم عقود البرامج والتدبير وفق الأهداف” يقترح التقرير ما يلي:

1- تقييم وتطوير التجارب المكتسبة في مجال اللجوء إلى عقود البرامج بين الإدارات المركزية ومصالحها اللاممركزة.

2- وضع نماذج لهذه العقود -البرامج- تكرس بمقتضاها مبادئ التخطيط الإستراتيجي المرتكز على النتائج وعلى التدبير بحسب الأهداف.

في السياق ذاته، يدعوا التقرير إلى تنمية الموارد البشرية للإدارة اللاممركزة، ولهذه الغاية يقترح:

1- إيلاء الانتشار الترابي للموارد البشرية المؤهلة العناية الخاصة.

2- جعل مناظيم ومواصفات المناصب والمؤهلات المتعلقة بوظائف المصالح اللاممركزة وكذا تعيين الأطر اللازمة لهذه الوظائف في تلاؤم نوعي مع طبيعة الاختصاصات التي تمارسها تلك المصالح ومع ثقل المسؤوليات.

3- إبداع أساليب خلاقة لتحفيز ذوي الكفاءات العليا من الأطر للعمل في المصالح الخارجية ولتشجيعهم على التنقل عبر التراب.

4- الرفع من مستوى المؤهلات المطلوبة من المسؤولين الجهويين.[5]

وفيما يخص الشق المتعلق بـــ “تنسيق الإدارة العمومية في الجهة” فقد اقترح التقرير:

1-إسناد صلاحيات واضحة وفعلية لفائدة الولاة والعمال حتى يتمكنوا من تنسيق المصالح الممركزة والتأكد من حسن سيرها.

2-يتعين على الولاة والعمال أن ينصبوا أنفسهم مخاطبين مباشرين باسم الدولة في مواجهة مجالس الجهات والعمالات.

3-تحديد مسؤوليات وصلاحيات العمال من حيث التنسيق مع المصالح اللاممركزة ومجمل الهيات العمومية، مع الأخذ بعين الاعتبار ثلاث أبعاد، السياسي والمؤسساتي، والإداري.

4-إحاطة الولاة والعمال علما بما يزعم عقده من مشاريع العقود البرامج بين كل إدارة مركزية وبين مصالحها اللاممركزة.

5-سهر الولاة والعمال على تتبع إنجاز البرامج والمشاريع. إمكانية تحويل الولاة حق الاقتراح على الوزراء المعنيين كل تجميع وظيفي للمصالح

6-الخارجية ذات المهام المتقاربة.

7-اضطلاع الولاة والعمال والوزير الأول (رئيس الحكومة والوزراء المعينين على تطور مسار اللاتمركز في مجال اختصاصهم الترابية.[6]

وفي الأخير، فقد شكلت هاته التوصيات المتقدمة من طرف اللجنة الاستشارية الجهوية، قاعدة خصبة لمشروع ميثاق اللاتركيز.

المبحث الثاني: اللاتركيز الإداري من خلال مشروع الميثاق الجديد

لا بد في هذا الإطار لأن نشير إلى مشروع ميثاق اللاتركيز، الذي أعدته وزارة إصلاح الإدارة والوظيفة العمومية،[7] والذي أعطى تعريفا للاتمركز الإداري بحيث اعتبره: عدم تركيز السلطة وتوزيعها بين البنيات والمستويات الإدارية المختلفة في التنظيم الإداري على مستوى الدولة.

وقد جعل مشروع الميثاق من مهمة اللاتمركز الإداري:

• نقل اختصاصات الإدارة المركزية إلى الإدارات البعيدة عنها جغرافيا للقيام بمهام معينة عهدت بها إليهم، باستثناء تلك التي لا يمكن تفويضها بموجب نصوص تشريعية أو تنظيمية؛
• تخويل المصالح الجهوية والإقليمية صلاحيات اتخاذ القرارات وفق منظومة تفويض السلطة أو الإمضاء.

ومن شأن هاته المهمات حسب مشروع الميثاق، أن تسمح بـــ:

• التخفيف من العبء عن الإدارات المركزية؛
• السرعة في اتخاذ القرارات على المستوى المحلي عوض انتظار قرار القيادة المركزية؛
• السرعة في إنجاز البرامج؛
• سهولة التنسيق بين الإدارات في الجهة أو الإقليم؛
• تحفيز المسؤولين المحليين من خلال إتاحة الفرصة لهم بالمشاركة في عمليات اتخاذ القرار.

وفي نفس الإطار، فإنه من بين أهم مضامين مشروع ميثاق اللاتمركز الإداري ارتكازه على منظور جديد لتدخل الدولة على المستوى الترابي، لا سيما من خلال إعادة تنظيم المصالح اللاممركزة للدولة ونقل الاختصاصات إليها، وكذا وتنسيق تدخل الدولة على المستوى الترابي.

كما يروم الميثاق إعادة تنظيم المصالح اللاممركزة للدولة ونقل الاختصاصات إليها وتنسيق التدخل الترابي للدولة بإحداث لجنة وزارية لللاتمركز الإداري لدى رئيس الحكومة، ولجنة للتدبير الجهوي لدى والي الجهة.

والمهم بالنسبة لنا أن يتم إنجاح هذا الورش لأنه يمثل اختيارا سياسيا حيويا علة مستوى تعزيز ورش الجهوية المتقدمة التي تنشدها بلادنا، حيث سيتم الانتقال من الصيغة التي كان فيها مستوى العمالات والأقاليم يشكل محور تجميع الاختصاصات اللامتمركزة، إلى صيغة متقدمة تخول الجهة مركز الصدارة في تنسيق الاختصاصات اللامتمركزة لمصالح الدولة، مع  حصر  أدوار الإدارات المركزية في بلورة التصور وتأطير السياسات والبرامج العمومية على المستوى الوطني، وتقييم وتتبع نجاعة أداء المصالح اللاممركزة، و تنسيق أنشطة المصالح اللاممركزة من خلال إحداث إدارات جهوية مشتركة وقوية تكون قادرة على إنجاز المشاريع الجهوية التي تستوجب تدخل عدة مصالح وزارية متواجدة على المستوى الترابي.[8]

ولضمان نجاح تنزيل مشروع اللاتمركز الإداري، وضعت الحكومات المتعاقبة عددا من الإجراءات والتدابير المصاحبة من خلال تمكين المصالح اللاممركزة من الموارد البشرية والمالية الضرورية لتمارس اختصاصاتها الموسعة على النحو الأمثل، مع تعزيز التدبير اللامتمركز لهذه الموارد.

ويشار إلى أن الحكومات منذ تنصيبها، وفي إطار تنزيل ورش الجهوية المتقدمة، حرصت على استكمال المنظومة القانونية لتفعيل مضامين القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية، كما اتخذت عددا من الإجراءات الهادفة إلى مواكبة ورش الجهوية المتقدمة بالآليات التنظيمية وبتقوية القدرات التدبيرية لمنتخبيها ومواردها البشرية، وذلك حتى يتسنى توفير إطار العمل الملائم، سواء مع الإدارة المركزية أو مع مصالحها اللاممركزة التي سيتم تمكينها من اختصاصات فعلية في إطار تنزيل الميثاق المذكور.

وعمليا، اتخذت مجموعة من الإجراءات التنظيمية، تمثلت في استكمال إصدار المراسيم التطبيقية سواء المتعلقة بالقانون التنظيمي للجهات أو القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية الأخرى. كما تم العمل على تعميم الدوريات التفسيرية والدلائل التوجيهية التي همت المجالات القانونية والمالية والتقنية للجهات والجماعات الترابية الأخرى، وكذا آليات إعداد برامجها التنموية والنظام الأساسي لمنتخبيها.

وفي نفس السياق، يتضح لنا جليا أن الدستور المغربي لسنة 2011، قد ارتقى باللاتركيز الإداري حيث عزز في هذا الصدد من دور الولاة والعمال بجعلهم ممثلي السلطة المركزية والعاملين باسم الحكومة على تأمين تطبيق القانون، وتنفيذ النصوص التنظيمية للحكومة ومقرراتها، وممارسة المراقبة الإدارية.[9]

كما أن دستور 2011 لبلادنا قد استعمل لأول مرة في تاريخ المغرب منذ الاستقلال مصطلح «المصالح اللاممركزة للإدارة المركزية»، تعبيرا عن رغبة المشرع المغربي في تعزيز مسار اللاتركيز کنمط لتكريس إدارة القرب من المواطنين.

خاتمة:

يشكل اللاتركيز إحدى الآليات الجوهرية والحاسمة في مسلسل الدفع بعجلة التنمية بشكل عام، والجهوية على وجه الخصوص. ويعتبر مبدأ اللاتمركز أساسا من شأنه إضفاء نقلة نوعية لمسلسل الجهوية المتقدمة، الأمر الذي جعل ملك البلاد يدعو الحكومة لوضع ميثاق جديد للاتمركز الإداري، يمنح هذه الجهوية سندا لا مناص منه، فيعتبر المجالس الجهوية ومجالس باقي الجماعات الترابية أجهزة تتمتع على كل مستوى من هذه المستويات بهامش واسع من المبادرة وبسلطات تقريرية فعلية، بحيث تتناسق وتتظافر مجهوداتهم في صالح التنمية المندمجة بأقرب ما يكون من السكان المعنيين ومن منتخبيهم.[10]

وعلاوة على جوانبه التنظيمية والتقنية، والتي تعتبر هامة وأساسية، فإن نظام اللاتمركز الفعلي والواسع يبقى رهينا بترسيخ مبادئ تتصل بتصور السياسات العمومية وتفعيلها بأساليب الحكم والإدارة ويرصد الموارد البشرية والمالية وتدبيرها بطريقة أجدر، والتنسيق الناجع للفعل العمومي Action public على كل مستوى ترابي تتدخل في سياقه الدولة، بما في ذلك، وعلى وجه الخصوص، التراب الجهوي.[11]

وقد كان اختيار المشرع المغربي لمصطلح «المصالح اللاممركزة» بدل مصطلح «المصالح الخارجية» يدل على الأهمية التي يحظى بها تدعيم نظام اللاتركيز الإداري ببلادنا.

هذا الاختيار جاء نتيجة لعدة عوامل منها، نهج سياسة لتجميع المصالح غير الممركزة على مستوى الجهة، وذلك في اتجاه التخلي عن التموقع على المستوى الإقليمي لفائدة التموقع على المستوى الجهوي.[12]

الهوامش:

(=) تم تحكيم هذا المقال من طرف اللجنة العلمية لمركز مغرب القانون للدراسات والأبحاث القانونيةز

[1] رشید ملوكي: التقطيع الجهوي ومسلسل التشكيل الترابي بالمغرب في السياقات، والوظائف والأبعاد، مطبعة الأمنية الرباط 2017، ص: 181.

[2] محمد أمين عبدي: الجهوية المتقدمة ورهان التغيير، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون العام، جامعة عبد المالك السعدي، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية – طنجة، 2011-2012، ص: 127.

[3] محمد أمين عبدي: المرجع السابق، ص: 155.

[4] تقرير اللجنة الاستشارية حول الجهوية المتقدمة، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، الطبعة الأولى 2011، ص: 54.

[5] تقرير اللجنة الاستشارية حول الجهوية المتقدمة، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، الطبعة الأولى 2011، ص: 54.

[6]  تقرير اللجنة الاستشارية حول الجهوية المتقدمة، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، الطبعة الأولى 2011، ص: 54.

[7] أحالته وزارة إصلاح الإدارة والوظيفة العمومية على مجلس النواب في 28 نونبر 2017.

[8] نجيب الحجيوي: مبدا التفريع وتوزيع الاختصاصات بين الدولة المركزية والجهات بالمغرب، مجلة الدراسات السياسية والاجتماعية – حوارات، العدد 1 سنة 2015، ص: 81.

[9] إبراهيم أولتيت: بعض إشكاليات الجهوية المتقدمة في دستور 2011، أشغال الأيام المغاربية التاسعة للقانون المنظمة من طرف شبكة الحقوقيين المغاربين، يومي 26- 27 أبريل 2013، تحت عنوان: «الجهوية في الدول المغاربية أية آفاق؟»، إشراف الدكتور آمال المشرفي، مطبعة المعارف الجديدة، الرباط، 2014، ص: 44.

[10] رشيد ملوكي: التقطيع الجهوي ومسلسل التشكيل الترابي بالمغرب (السياقات، والوظائف والأبعاد)، مطبعة الأمنية الرباط 2017، ص: 186.

[11] فاطمة الزهرة أفيوش: إشكالية التقسيم الترابي على ضوء الجهوية الموسعة، بحث لنيل دبلوم الماستر في القانون والعلوم الإدارية للتنمية جامعة عبد المالك السعدي، كلية العلوم القانونية والاجتماعية بطنجة 2010-2011، ص: 121.

[12] مجيدي محمد: الجهة بالمغرب: الجنية ووسائل العمل – دراسة مقارنة، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا في القانون العام، جامعة محمد الخامس – السويسي، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية – السويسي، السنة الجامعية: 2019 – 2020، ص: 155.