د.محمد براو : مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة -جولة من الداخل-

• الدكتور محمد براو : باحث و خبير دولي في الحكامة والمحاسبة ومكافحة الفساد.

في المعجم اللغوي العربي تشتق لفظة المسؤولية من فعل سأل، ومصدره السؤال، وهي تقع على وزن مفعولية وتحيل مباشرة على مفهوم المساءلة؛ فالمسؤول (اسم المفعول) هو الشخص الذي يسأل (بضم الياء) ويقع على عاتقه عبء الجواب عن تبعات أعماله. و في المعجم اللاتيني، يقصد بالمسؤولية ذلك “التعهد العلني المنشئ لالتزام”. وهي لفظة، في الأصل، ذات مدلول قانوني، ومضمون سلبي، وقد تطور هذا المدلول ليستقر على أسس ثلاث: الخطأ؛ والتقصير؛ والمخاطر. وفي قاموس الأخلاقيات، أن تكون مسؤولا أي أن تتحمل تلقائيا واختياريا عواقب أفعالك. فالمصطلح هاهنا هو رديف مصطلح الالتزام الأخلاقي. ومثاله “المسؤولية المجتمعية للمقاولات”. لكن المسؤولية، بالمعنى الاصطلاحي، أي في سياق الربط بالمحاسبة، هي لفظة تنتمي إلى معجم الحكامة وتنصب على حقل الإدارة والتدبير العموميين، ومفادها الالتزام بالقيام بواجبات محددة معهود بها لموظف مكلف بخدمة عمومية. ومن المفترض، أكرر من المفترض، أن تتبعها المحاسبة بما هي عبارة عن مسلسل لوضع القرارات التي اتخذها، والإنجازات التي قام بها أو أشرف عليها المسؤول، رهن إشارة من يملكون القدرة على تقييمها والحكم على مدى صحتها ودقتها، تتلوها المساءلة عند الاقتضاء. والمساءلة قد تقترن بالمحاسبة عندما ينصرف مفهوم المحاسبة إلى أبعد من مجرد “تقديم الحساب” أي عندما ينطوي على معنى المسؤولية على الأعمال التي يقوم بها أصحاب القرار ويعبر أفضل تعبير عن هذا المفهوم: المصطلح الإنجليزي السيار accountability. وفي نفس هذا الاتجاه ذهبت منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية التي تعرف المحاسبة بكونها تنطوي على المساءلة؛ أما في عرف لجنة القطاع العام في الفدرالية الدولية للمحاسبين فهي “واجب الكشف عن كيفية التصرف في المسؤولية المسندة”؛ وبالنسبة للبرنامج الإنمائي للأمم المتحدة فإن المساءلة تعني “الطلب من المسؤولين تقديم التوضيحات اللازمة لأصحاب الشأن حول كيفية استخدام صلاحياتهم وتصريف واجباتهم، والأخذ بالانتقادات التي توجه لهم… وقبول تبعات الفشل وعدم الكفاءة أو الخداع والغش”. وبالعودة للمسؤولية فإنها تستمد من الصلاحية أو الاختصاص وتتفرع عنه، فالشخص المعهود له بتكليف عمومي عليه أن يؤدي المهمة التي عين من أجلها. فهي مسؤوليته واختصاصه، يؤديها حسب توجيهات أو تعليمات محددة من المستوى الرئاسي. لأن المسؤولية، تمتح مرجعيتها الشرعية من العلاقة الهرمية؛ وتأخذ المسؤولية شكل التزام مستمر ولذلك فإنها لا تفوض بصفة كلية؛ ومادام الشخص الذي يقبل المسؤولية قد يخضع للمحاسبة على مدى أدائه للمهام المسندة إليه فمن الصعب أن يتحمل المسؤولية في غياب السلطة ووسائل التنفيذ، إذ يستحيل تصور تنظيم إداري أو تدبير برنامج أو مشروع عمومي دون أن يكون هناك شخص في مركز يسمح له بإلزام آخر(ين) على القيام بأعمال معينة. (النموذج العملي المثالي: الأمر أو التكليف بمهمة). والسلطة إذ تفوض من أعلى إلى أسفل، فينبغي قبولها من أسفل، بينما المسؤولية تتحرك صعودا من أسفل إلى أعلى. ولا يمكن تفويضها كلية؛ أما المحاسبة وبما هي واجب تقديم الجواب عن مدى أداء المهمة الموكلة، فإنها تستهدف إخلاء المسؤولية. بهذا المعنى فكل من يتولى مسؤولية هو في وضعية محاسبة أو مساءلة مفترضة. إذ يفترض في المحاسبة أن تمثل ذلك العبء الملقى على عاتق كل من يتولى السلطة، ثم يفرغها في شكل مسؤوليات تنفيذية. والأشخاص الذين يتولون المسؤوليات بناء على تكليف من صاحب السلطة لا يمكن لأدائهم الضعيف أن يخلي مسؤولية من كلفهم بتلك المسؤوليات. فالمسؤولية هي بمثابة الالتزام بأداء المهمة المفوضة مع الاستعداد لتقديم الجواب (أي الحساب) على نتائج أداء المهمة المفوضة. يتم إسنادها بتكليف بينما المحاسبة لا يتم إسنادها بتكليف بل يتم قبولها مع تحمل نتائجها. وإذا كانت مرجعية المسؤولية هي السلطة فإن مرجعية المحاسبة هي المسؤولية. والمسؤولية كما أومأنا سابقا لا تفوض كلية لكن يمكن تفويضها جزئيا، بينما المحاسبة لا تفوض إطلاقا. إن أداء الشخص ليس بالضرورة خاضعا للقياس أو التقدير عندما يكون مسؤولا، بينما تنطوي المحاسبة بالضرورة والتعريف على قياس الأداء. وأخيرا وليس آخرا فإن المسؤولية تنشأ قبل أو بعد القيام بالمهمة بينما المحاسبة لا تنشأ إلا بعد القيام بالمهمة أو عدم القيام بها. إن المحاسبة هي خضوع الشخص للسؤال عن عواقب أفعاله أو قراراته، بينما هذه العواقب ليست مرتبطة بالضرورة بالمسؤولية؛ والمحاسبة تتطلب من الشخص أن يكون مسؤولا عن تقديم جواب عن الأعمال التي قام بها، بينما المسؤولية تتطلب من الشخص أن يكون مسؤولا عن القيام بالمهمة التي تم تكليفه بها؛ لا مسؤولية بدون محاسبة (عنوان بخط عريض لمقال صحفي): ارتباط شرطي (لا): فرضية خاطئة؛ لا خضوع للمحاسبة إلا بالتوازي مع ممارسة المسؤولية أو بعد ممارستها: تعالق أو علاقة ارتباط متوازي (نعم): فرضية صحيحة.

إن أول شرط لازم للتفعيل السليم لمبدإ ربط المسؤولية بالمحاسبة يتمثل في الشفافية والحق في الحصول على المعلومة وحرية تداولها، ذلك أن الشفافية والمحاسبة توأمان سياميان ملتصقان، فالنظام الشفاف يضمن التدفق الحر والشامل والموصول للمعلومات بحيث تصبح متاحة ومتداولة بين جميع المعنيين بها،

وفائدة الشفافية كونها تلعب دورا كاشفا للحقائق، وبالتالي استباقيا ووقائيا من الأخطاء، ومن سوء تقدير الموارد، ومن الفساد. والإفصاح عن مختلف القواعد والأنظمة والتعليمات واللوائح المعتمدة في وضع وتنفيذ السياسات واتخاذ القرارات من شأنه أن يسمح فيما بعد بالمحاسبة والمساءلة والتصويب والتقويم. وأن يسمح قبل ذلك بتحديد الأدوار والمسؤوليات، باعتبار هذا التحديد هو فاتحة مسلسل الربط العملي بين المسؤولية والمحاسبة. وتكمن أهمية التحديد الدقيق للأدوار والمسؤوليات في مواجهة إشكالية رسم حدود المسؤولية وتبديد غموضها؛ ومن خلال التمييز بين مختلف أنواع وأشكال ودرجات المسؤولية؛ وفك عقدة تداخل المسؤوليات وتعويم المسؤولية، المؤدية للإفلات من المحاسبة؛ ونقطة الانطلاقة هي التفويض، تفويض السلطة، ثم التكليف بمسؤولية القيام بمهمة أو نشاط معين لشخص آخر يكون عموما في وضعية مرؤوسية. والتفويض يكون في منصب، أو في وظيفة، أو في مهمة؛ والتفويض يرسم حدود المسؤولية ويعقلن ممارسة السلطة؛ لكنه لا يعفي من المسؤولية، لا بالنسبة للمفوض ولا بالنسبة للمفوض إليه. وتفويض السلطة يختلف في الدرجة والعواقب عن تفويض التوقيع، وشرعية ونطاق المحاسبة مستمدان من شرعية ونطاق التفويض. وإذا كان وعاء المسؤولية هو الالتزام، أي الالتزام بأداء الواجبات المحددة بمقتضى المنصب أو الوظيفة أو المهمة؛ فإن دعامتها هي السلطة: إذ لا مسؤولية حقيقية بدون سلطة في اتخاذ القرار وتنفيذه، وبالمثل، لا مناص للمسؤولية من وسائل التفعيل العملياتية وهي الموارد سواء كانت موارد تقليدية: مادية ومالية وبشرية؛ أو موارد غير تقليدية: قانونية ومعلوماتية وزمنية. ذلك أن تنفيذ مقتضيات المسؤولية صعب، وفي بعض الأحيان مستحيل، في غياب أو محدودية الوسائل العملياتية أو صعوبة تعبئتها ولو وجدت السلطة. ويسمح تحديد الأدوار والمسؤوليات بالمراقبة، بمختلف أشكالها وإيقاعاتها ومناهجها ومستوياتها، فالمحاسبة رهينة بالمراقبة والمسؤول غير المراقب يكون بعيدا عن المحاسبة وأبعد عن المساءلة وبالتالي محصنا من المعاقبة. والمراقبة قد تنصب على مدى احترام القوانين والانظمة واللوائح والاجراءات والتعليمات والالتزامات التعاقدية؛ كما قد تنصب على مدى احترام مبادئ الفعالية والنجاعة والاقتصاد في التدبير العمومي؛ كما قد تنصب على التحقق من مدى تحقيق البرامج والمشاريع والمرافق والمؤسسات العمومية لأهدافها ومدى تحقيق هذه الأهداف للآثار الملموسة بالنسبة للمواطنين، وهذا المعنى الأخير هو الأهم على الإطلاق.

وتتحرك عملية تفعيل مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة مؤسساتيا من خلال ما يسمى ب “مثلث الرقابة والمحاسبة” الذي يتكون من ثلاثة أضلاع وهي: الجهاز الأعلى للرقابة والمحاسبة والسلطة التنفيذية؛ والبرلمان؛ فالجهاز الأعلى للرقابة والمحاسبة يراقب أداء المرافق العمومية ويقيم السياسات والبرامج العمومية؛ ويصدر تقارير. ثم يحيلها إلى البرلمان والسلطة التنفيذية؛ والبرلمان يحاسب أعضاء السلطة التنفيذية وكبار ذوي المسؤوليات العمومية استنادا إلى التقارير الصادرة عن الجهاز الأعلى للرقابة والمحاسبة؛ والسلطة التنفيذية تنفذ ملاحظات وتوصيات الجهاز الأعلى للرقابة، وملاحظات وتوصيات البرلمان المستندة لتقارير الجهاز الأعلى للرقابة؛ وفي وسط المثلث هناك لاعب آخر مهم وهو الجمهور من خلال الإعلام والمجتمع المدني والمواطنين الملتزمين بحقوقهم وواجباتهم. والوصف الآخر للمحاسبة وتجسيدها العملياتي هو تقديم الحساب: الحساب الفردي بما هو حصيلة للأنشطة الفردية أو بما هو حصيلة للإنجازات الفردية والحصيلة الثانية هي الأهم، والحساب المؤسسي الدوري الذي تضمن الحصول عليه المراقبة الداخلية للتسيير وتتحقق منه آليات التتبع والتدقيق الداخلي وتكشف عنه التقارير الدورية؛ وهناك الحساب السنوي الذي يجسده التقرير السنوي، لكن أي تقرير سنوي؟ تقرير الأنشطة أم تقرير الإنجازات؟ التقرير المالي أم التقرير الأدبي؟ تقرير الحسابات أم تقرير الأداء؟ ومن أجل تأمين المصداقية ل “الحساب” المقدم فلا مناص من التحقق منه من طرف آلية التدقيق الخارجي المستقل للحسابات السنوية وللأداء السنوي، والمتمثلة في تقرير مراقب الحسابات وتقرير الجهاز الأعلى للرقابة والمحاسبة أو أية هيئة خارجية للرقابة؛ ولا بد للنتائج والمنجزات المدعى تحقيقها من تقييم خارجي مستقل. والقانون هو الناظم الأمين والضامن الأسمى لتفعيل ذي مصداقية لمبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة، القانون بوصفه الحكم الفيصل في جميع المنازعات؛ القانون السهل المقروئية والعصري والنافذ؛ والخاضع للتقييم القبلي والبعدي لمدى جدواه؛ القانون العادل والمنصف: الذي يفرد مساحة مقلصة ومبررة لحالات الحصانات والتمييزات في الأوضاع والمراكز القانونية؛ وللقضاء دور مركزي في ترتيب العقاب الناتج عن المحاسبة، إنه القضاء المستقل طبعا، والمعيار العملي لاستقلاله يتمثل في مدى قدرته على تطبيق مبدأ المساواة أمام القاعدة القانونية ؛ وهو القضاء الفعال أي السائر وفق حكامة قضائية رشيدة وإدارة قضائية حديثة : تفعيلا لشعار القضاء في خدمة المواطن المعلق في الواجهة الأمامية للمحاكم؛ إنه كذلك القضاء المسؤول بمعنى القابل للنقد والتقييم خارج طرق الطعن القانونية المعتادة. وإلا سقطنا في محظور “حكومة القضاة”.

إن مبدأ ربط المسؤولية بالمحاسبة إنما وجد من أجل حل ما يسمى في النظريات السياسية والاقتصادية والمؤسساتية بمشكلة “الرئيس والعون”، فالقائمون على تدبير الشأن العام بما فيها البرامج والمشاريع التنموية هم (العون) وفي الجانب الآخر فإن السلطة التنفيذية والبرلمان والرأي العام…هم (الرئيس) وبتعبير آخر “أصحاب الشأن” ، وتنشأ المشكلة عندما يكون للطرفين مصالح مختلفة ومعلومات غير متوازنة أو غير متساوية بحيث لا يتمكن الرئيس من التأكد من أن العون يعمل على الدوام في مصلحة الرئيس، وتتصاعد المشكلة عندما يشعر الرئيس بأن العون يتلاعب به أو يستغله بحيث يتوقف العون عن التعاون عندما يقرر رفض الاعتراف بوجود مصالح مشتركة وأرباح متقاسمة. فيصبح الخير العام في مهب ريح الجشع الشخصي والكسب الأناني غير المشروع للعون، هاهنا يصبح العون عبئا بالنسبة للرئيس وكلفة بالنسبة للمؤسسة والنظام. ولمعالجة المشكلة يجب أن تلتزم الوزارات ولا سيما الاقتصادية والاجتماعية بالإفراج عن المعلومة الكاملة والصحيحة وفي الوقت المناسب، وبتوضيح كيفية تنفيذها لمهامها ومبررات القرارات التي تتخذها وتبلغها لأصحاب الشأن والمواطنين مع وجوب التفاعل المباشر مع الانتقادات والمطالب التي يعبر عنها المواطنون؛ وتتحمل هذه الوزارات المسؤولية (الكلية أو الجزئية حسب الحالة) عن الأخطاء التي تقع أو الفشل الذي ينتج عن تلك القرارات؛ مع توفير آلية واضحة تتيح للمواطن حق المساءلة وآلية واضحة للتعامل مع الأخطاء والفشل؛ ويجب أن يضع نظام المؤسسات العمومية مسؤولية قانونية على عدم تقديم معلومات تفصيلية دقيقة وكاملة ومناسبة عن المؤسسة، وأن يتم تطبيق القانون بحزم وبشكل متساو وشفاف على جميع الأنشطة الاقتصادية والتجارية؛ مع تقديم ضمانات أكيدة حول قدرة النظام القانوني والقضائي على حماية حقوق الفاعلين الاقتصاديين خلال فترة معقولة وبتكلفة مقبولة. كما يجب أن تلتزم المرافق العمومية بالإفصاح عن المعلومات الإدارية والمالية بجميع الطرق بما فيها الالكترونية وتقدم الحساب عن الأداء الإداري والمالي وتخضع للمساءلة عليه بواسطة الهيئات المختصة من داخل الحكومة ومن خارجها؛ مع تمكين المواطنين من النقد والتفاعل مع ملاحظاتهم واقتراحاتهم؛ وفي مطلق الأحوال على جميع القطاعات والإدارات المتصدية لتدبير الشأن العام أن تلتزم بتقديم الجواب عن السؤال الوجودي التالي: هل تم تدبير الموارد العمومية وتنفيذ المشاريع العمومية بما يحقق الأهداف والنتائج المرسومة؟ لكن مروحة تطبيق المبدأ تشمل ليس فقط المخرجات والنتائج والتحقق من مدى أثرها الملموس بالنسبة للمواطنين والمرتفقين، بل وأيضا فخص العلاقة بين تدبير الوسائل المالية والمادية والبشرية ومدى تحقيق النتائج المتوقعة. وعلى هذا الأساس ينبغي التنبيه أن تقديم الحساب يأخذ ثلاث صور: تقديم الحساب (المالي) وتقديم حساب (الأداء). وتقديم حساب (الأثر). وفي المحصلة فإنه لا معنى لادعاء تطبيق المبدأ بدون ترتيب العواقب السلبية والايجابية وذلك من خلال الغرامات وإرجاع الأموال العامة المطابقة للخسارة (أمام المحاكم المالية)؛ أو استرداد الأموال المختلسة و الممتلكات المنهوبة وضبط الأموال المهربة ومصادرة الأموال المتأتية من النشاطات الإجرامية (أمام المحاكم الزجرية)، مع العمل على حل إشكالية التحصيل الفعلي للأموال المحكوم بها، والتنبه لمخاطر تجريم التدبير العمومي؛ وأما العواقب التأديبية فتكون أمام سلطة التعيين، وتتمثل في الإعفاء من المسؤولية، وفي العزل التأديبي، وكذا في العقوبة المستجدة المتمثلة في الإقصاء من الترشح لمناصب جديدة، إحياء للمساءلة التأديبية لكن بمنظور جديد، ألا وهو مفهوم المسؤولية التدبيرية (وهذا مبحث جديد في العلوم الإدارية والتسيير لمن يريد سبر أغواره من الطلبة والباحثين)؛ وأخيرا هناك العواقب القصوى السالبة للحرية. وأما العواقب الإيجابية فتتمثل في المكافأة المالية والتصعيد في سلم المسؤولية والاحتفاء والتكريم.

أي في خلاصة، نحن بحاجة لإرساء أركان ومداميك نظام متوازن وفعال للثواب والعقاب… وبعد ذلك، لا قبله، مرحى بالمثل المغربي الدارج والبليغ : “اللي يفرط يكرط”.

*) يمنع منعا كليا إعادة نشر هذا المقال إلا بعد إذن من الكاتب أو إدارة الموقع.