الديمقراطية التمثيلية والتشاركية  للجماعات في ضوء القانون التنظيمي رقم 113.14

سليم المنصوري  طالب باحث في العلوم القانونية، سلك الدكتوراه. 

 منذ فجر الاستقلال طمح المغرب إلى العمل بمبدأ التكامل بين اللامركزية و عدم التركيز، إذ نجد الطابع اللامركزية مجسدا في الجماعات الترابية، إذا كانت اللامركزية قد شكلت منذ عقود خيارا استراتيجيا للمغرب بأبعادها الاقتصادية والاجتماعية والسياسية والمالية. فإن القانون التنظيمي الجديد المتعلق بالجماعات لقد شكل تحولا تاريخيا ما بعد دستور 2011، حيث تم تعزيز المشهد الديمقراطي ببلادنا عن طريق تعزيز المقاربة التشاركية.

من الأكيد لا يمكن تصور مجتمع ديمقراطي في غياب نهج حكم جيد، قائم على مشاركة سياسية واسعة، وتدبير عقلاني للإدارة، واهتمام ملحوظ بالمواطن. وقد تم الإفصاح عن هذه المبادرة في الدستور المغربي الجديد لسنة 2011، بغية تحسين الأوضاع الاقتصادية والاجتماعية والسياسية للمواطن.

ولمعالجة هذا الموضوع  يحيلنا إلى طرح الإشكالية التالية : إلى أي حد يمكن القول أن القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات سيساهم في إقرار الأساس الديمقراطي للجماعات في بعدها الترابي؟.

عموما، سنحاول الإجابة عن هذه الإشكالية، وذلك من خلال  تقسيم هذا الموضوع إلى مبحثين ، يتعلق  المبحث الأول بالجانب التمثيلي مبدأ الانتخاب المباشر لأعضاء مجالس الجماعات، فيما يرتبط المبحث الثاني بإقرار آليات تسعف المواطن على المشاركة، إذ لا ديمقراطية تشاركية دون تحقيق تراكمات سياسية عبر الديمقراطية التمثيلية.

المبحث الأول: تعزيز الشرعية الانتخابية للمجالس الجماعية :

يعتبر التنظيم الجماعي بالمغرب الوجه الأبرز للامركزية، كخيار نهجته  الدولة منذ استقلالها، باعترافها القانوني وتكريسها الدستوري لهذه الوحدات الترابية، ذات الشخصية المعنوية[1]. وعلى الرغم من أهمية هذه الخطوات، فإن عدة نقائص لازالت تحول دون أن تجعل سياسة اللامركزية من الجماعات الترابية شريكا فعليا في تحقيق التنمية، وبالخصوص المشاكل الناجمة عن التمثيلية جراء الانحرافات التي ظلت تشوب المحطات الانتخابية، كما أن ينتخب رئيس المجلس ونوابه بالاقتراع الأحادي الاسمي بالتصويت السري، وهذا ما يفسح المجال لبعض الممارسات السلبية أثناء تشكيل المجالس الجماعية، حيث تتميز التحالفات الحزبية بالظرفية وعدم الاستقرار وخاصة في ظل هشاشة وضعف المؤسسات الحزبية في التأطير والتكوين.

 ولتفادي هذه الاختلالات التي عرفها القانون رقم 17.08، تم إصدار قانون تنظيمي جديد رقم 113.14، يجسد سياسة القرب ويؤسس لمرجعية الحكامة ، ويضع إطار لتدبير فعال للشأن العام الترابي من خلال عدة مستجدات تهم نظام المنتخب، ونظام تسيير الجماعات. حيث نصت المادة 02 من القانون التنظيمي على أن »تشكل الجماعة احد مستويات التنظيم الترابي للمملكة، فهي جماعة ترابية خاضعة للقانون العام، وتتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال المالي و الإداري«.

كما نصت أيضا المادة 06 من القانون التنظيمي على أن “يعتبر التصويت العلني قاعدة الاتخاذ جميع مقررات المجلس”.

“ يعتبر التصويت العلني قاعدة لانتخاب رئيس المجلس ونوابه وأجهزة المجلس“.

كما نصت الفقرة الثانية من المادة 17 على أن “يتم انتخاب نواب الرئيس عن طريق الانتخاب باللائحة“ .

يقدم الرئيس لائحة  النواب التي يقترحها. يجوز لباقي أعضاء المجلس تقديم لوائح أخرى وفي هذه الحالة تقدم كل لائحة من هذه للوائح من قبل العضو المرتب على رأسها.

يستشف من خلال قراءة هذه المواد المشار إليهم  أعلاه مسألتين أساسيتين :

• الإقرار بالشخصية الاعتبارية للجماعات وباستقلاليتها على المستوى المالي والإداري. وفي هذا الإطار تجدر الإشارة أنه سبق التنصيص على أن الجماعات تتمتع بالاستقلال المالي على مستوى القوانين المنظمة لهذه الأخيرة دون التنصيص على الاستقلال الإداري.
• يعتبر التصويت العلني قاعدة عامة لانتخاب رئيس المجلس ونوابه وأجهزة المجلس، وبالتالي فهذه الانتخابات هي الوسيلة الديمقراطية الوحيدة لإسناد السلطة التدبيرية للشأن المحلي لفئة سياسية معينة، ويعد ركيزة ودعامة أساسية لكل تسيير ديمقراطي سليم، كونه المرجعية الأساسية في تحديد شرعية الهيئة المنتخبة داخل المجتمع. كما تعتبر أيضا شرط ضروري لقيام نظام اللامركزية، وأداة لدعم الديمقراطية الترابية، بمنح المواطنين إمكانية  تدبير شؤونهم عن طريق ممثليهم في المجالس المنتخبة.

وفي نفس السياق، وتعزيزا للشرعية الانتخابية على مستوى الجماعات، يتم انتخاب نواب الرئيس عن طريق اللائحة اعتماد الأغلبية المطلقة في الدورة الأولى والثاني والأغلبية النسبية في الدورة الثالثة وفي حالة التعادل ترجح اللائحة التي يقدمها الرئيس.

يتضح أن القانون التنظيمي الجديد رقم 113.14 المتعلق بالجماعات  عمل على تعزيز أسس الشرعية الانتخابية للجماعات، من خلال اعتبار التصويت العلني قاعدة الانتخاب رئيس المجلس و نوابه وأجهزة المجلس، وأيضا لاتخاذ جميع مقررات  المجلس.  وهذا المدخل من شأنه أن يسعف المواطن على المشاركة السياسية، ويقوي ارتباطه بالشأن العام الترابي[2].

وفي المقابل سيبقى التساؤل مشروعا عن جدوى آلية الانتخاب المباشر في تكريس الديمقراطية الترابية، بمعنى أخر هل يكفي دسترة التمثيلية الانتخابية، على المستوى الجماعي للقول أننا أمام انتخابات تؤسس للمشروعية الديمقراطية، خصوصا ما أفرزته الانتخابات الجماعية الأخيرة لسنة 2015، بعدما تم التراجع على  شرط المستوى الدراسي الواجب توفره في رؤساء المجالس الجماعية. وقد كان موضوع المستوى التعليمي لرؤساء المجالس الجماعية، قد أثار نقاشا واسعا في إطار المنتديات و المناظرات الخاصة بتدبير الشأن الترابي، فشرط توفر رؤساء المجالس على مستوى دراسي يهدف إلى إعطاء اللامركزية الجماعية قفزة نوعية في اتجاه تدبير محلي جيد، وإلى خلق ديناميكية حقيقية للنهوض بالتنمية الترابية. فهناك من الآراء التي دعت المشرع إلى فرض شهادة البكالوريا في من يريد تولي رئاسة المجلس الجماعي، بل هناك من الآراء من ترى بضرورة الحفاظ على شرط مستوى  نهاية الدروس الابتدائية مع ضرورة تعميمه على كافة أعضاء المكتب الجماعي . إلا أن القانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات سيلغي شرط المستوى الدراسي الواجب توفره في رؤساء المجالس الجماعية. ولذا تتضح الهواة الفاصلة بين الأدوار الملقاة على عاتق رؤساء المجالس وإلغاء شرط المستوى الدراسي.

  و لتحقيق التنمية الترابية بمختلف مشاربها يجب أن تتوفر عدة عناصر جوهرية منها تلك المرتبطة بشروط قانونية ومؤسساتية، بالإضافة إلى متطلبات مالية، دون إغفال العنصر الأساسي في هذا المضمار وهو الفاعل البشري، ونقصد في هذا المقام العامل البشري السياسي الذين يستمدون شرعية انتدابهم من الأمة مباشرة عبر أسلوب الإنتخاب . نظرا للدور المركزي و المحدد الذي يلعبه في عملية التنمية من خلال مساهمته في مختلف مراحل صناعة القرار المحلي[3].

كما تفرض الديمقراطية الترابية تمثيل الجماعات على المستوى المركزي، وهذا  الإجراء يضمن حضور تمثيلية هذه الأخيرة على مستوى صياغة السياسات العمومية للدولة، انسجاما مع متطلبات الساكنة الجهوية والمحلية وتحقيقا لشروط التنمية المتوازنة. وهكذا جاء الفصل 63 من الدستور الجديد ليؤكد تمثيلية الجماعات الترابية بمجلس المستشارين، حيث أضحى ثلاثة أخماس من أعضائه يمثلون الجماعات الترابية، ويتوزعون بين الجهات بالتناسب مع عدد السكان، مع مراعاة الإنصاف بين الجهات وينتخب المجلس الجهوي على مستوى كل جهة من بين أعضائه الثلث المخصص للجهة من هذا العدد.

وينتخب الثلثان المتبقيان من قبل هيئة ناخبة تتكون على مستوى الجهة من أعضاء المجالس الجماعية وأعضاء المجالس العمالات والأقاليم[4].

بناءا على ذلك تعد مشاركة المواطنين في جهود التنمية مكملة لديمقراطية التمثيلية، وتعني المشاركة في رسم الخطط وتنفيذها وتقييمها. وتتحقق المشاركة الفعلية بتيسير ما يلي[5]:

• تمكين المواطنات و المواطنين والجمعيات من حق تقديم العرائض لإدراج نقطة في جدول أعمال المجلس.
• تقوية حقوق المنتخبين المحليين، خصوصا المحسوبين في صف المعارضة، حيث تم إسناد رئاسة احد اللجان الدائمة للمعارضة.

ما دامت الديمقراطية لا تعني فقط حكم الأغلبية وإنما في قدرة هذه الأخيرة على احترام حقوق الأقلية، وتقوية التواصل المباشر للإدارة بالمواطن.

المبحث الثاني: تعزيز دور المواطنين و المنظمات الغير الحكومية :

إذا كانت التجربة المحلية السابقة طغت عليها السمة الانغلاقية التي ظلت تقبع على العمل الجماعي، فخيار اللامركزية بالمغرب، شهد نضجا إداريا أكثر منه اقتصاديا واجتماعيا، فانخراط الجماعات في مسلسل الإنماء الاقتصادي والاجتماعي، أدى إلى دعم أكبر على مستوى الممارسة، واليوم رهان الإقلاع الاقتصادي، يحتم قيمة الانتقال من اللامركزية الإدارية إلى الحكامة الترابية[6]، التي تقوم على مبدأ الترابط بين مجموع المتعددين والإشراك الفعلي لمجموع القوى الحية المحلية تتصدرهم الساكنة كشريك .

حيث أن العلاقة بين المنظمات الغير الحكومية والمنتخب الترابي تتراوح بين التعاون والتنافسية أحيانا، وبين التوجس والمنافسة في كثير من الأحيان. لكن بالرغم من ذلك، فالطرفان يشتركان ويتواصلان أكثر حالة التبادل المستمر للأدوار بينهما، والإنتاج المتبادل لبعضهما البعض[7] .

انطلاقا مما سبق ، يتضح نظريا، أن الحكامة تشكل دعوة رسمية مفتوحة للمنظمات الغير الحكومية كي تضطلع بمسؤولياتها التدبيرية  للشأن العام إلى جانب القطاع الخاص والدولة، على اعتبار أن عملية فصل القطاع الخاص عن المنظمات الغير الحكومية هنا، لا تعدوا إلا آن تكون عملية تعبر عن تمييز الخاص والعام، وإلا فإن مفهوم المنظمات الغير الحكومية، كما تم التقديم لها نظريا ، تشمل القطاع الخاص بدوره. لكنه من الناحية الواقعية، لا زالت علاقته بالدولة والسلطات الترابية تعرف الكثير من مظاهر الرفض المتبادل وغياب رؤية للفعل المشترك. بسبب سيادة بعض المفاهيم المغلوطة لدى المنظمات الغير الحكومية، منها اختزال مفهوم الاستبداد في البنيات والممارسات المتأتية من الدولة[8]، مع أن الاستبداد يعبر عن حالة ثقافية وسلوكية شاملة للبنية المجتمعية ككل، بما فيها المنظمات الغير الحكومية ذاتها. فهذه الأخيرة تهدف إلى مناهضة الاستبداد بشتى أشكاله، ومقاومة غياب العدالة الاجتماعية والاقتصادية والسياسية، والعناية الشاملة بالإنسان وبفئاته المحرومة، والانحياز إلى مبادئ حقوق الإنسان وتأمين ممارسة الحريات الفردية والجماعية.

إن ما سبق يفرض تحديد العلاقة بين المنظمات الغير الحكومية و الدولة من زاوية الحكامة، وذلك بالقدر الذي يحفظ الاستقلالية اللازمة بينهما، من خلال تمييز مفهوم الحكومة عن مفهوم الحكامة. ذلك المميز الفاصل بينهما، هو وظيفة المنظمة الغير الحكومية ، والعمل الجمعوي معه ،في حد ذاته، إذ لا يمكن تصور الحكامة بدون وجود حقيقي وفعال للمنظمات الغير الحكومية، التي تشكل لدى مفهوم الحكامة شرط وجود. وهذا يستلزم انه إذا كانت هناك مشاركة حقيقية وحرة للمنظمات الغير الحكومية في تدبير الحياة العامة، فهذا يعني وجود حقيقي لمفهوم الحكامة، والعكس يقال.

  ولطرح الحكامة الترابية لابد من تأسيس ترابي  قادر على الاضطلاع الجيد بوظيفة الفاعل الاقتصادي القادر على الجذب و الاستقطاب، و الفاعل الاجتماعي القادر على تشكيل وحفظ  الهوية الجماعية[9]، ثم الفاعل السياسي القادر على ربط علاقات مع السلطات الترابية و المركزية خارج منطق التحكم، من خلال الديمقراطية التشاركية في مسلسل التدبير العام .

   وتعد آليات التدخل المباشر في التدبير الترابي من قبل السكان، إحدى الوسائل الأساسية لتشيد الديمقراطية التشاركية، حيث إختبرت بعض الدول المتقدمة عدة نماذج لجعل المواطن يهتم بشؤونه الترابية، إذ أن طرق الاستشارة المعمول بها بفرنسا، لا ترضي إلا قليلا من الجمعيات، فيصبح عملها التنازعي وسيلة للتغلب على العجز تجاه المقتضيات التشاورية. إلا أن المنافسة القائمة بين العمل الجمعوي والمنتخب الترابي  بفرنسا لم تمنعهما من تدبير العلاقة في اتجاه تدمير القطيعة بينهما . حيث تحضر هنا تجربة مجالس الأحياء ، التي يحتمل أن تشهد هذه التنافسية حدتها ، إلا أنه نجد أن منتخبا ترابيا يمثل بمجالسها وينسق معها جهود التدبير اليومي لشؤون الحي . بل نجد الجمعيات في فرنسا قد أصبحت تنتصب كمفوض إليه في عقود التدبير المفوض ، كما كان يسمح لها بذلك في عقود الامتياز[10]. ونعني هنا الجمعيات الخاصة التي تديرها إدارة مكونة من الخواص ، وذلك في الميادين الثقافية والصناعية ، بما تسمح بها قدرتها المادية وكفاءتها العلمية ،  وهي بالرغم من أنها تشكل صيغة جد مألوفة ،  إلا أنها تحمل بعض المحاذير القانونية ، والتي هي نتيجة عن طبيعة المرونة التي تميزها .

وفي هذا الصدد ندفع بأن الدستور المغربي 2011 تضمن عددا من الفصول التي تحث على المشاركة، مثل الفقرة الثانية من الفصل الأول ، التي تشير إلى أن النظام الدستوري للمملكة يقوم على “الديمقراطية المواطنة و التشاركية“، من خلال هذا المقتضى الدستوري يتضح أن المشرع يهدف إلى تشجيع المشاركة السياسية للمواطن ، واستعادة ثقته في الحياة السياسية واهتمامه بالشأن العام . فالديمقراطية التشاركية كمقترب في تجديد أساليب الحكم أو كأسلوب في الاستشارة ذي الطبيعة اللاتقريرية ، أتى كنتيجة لممارسة الديمقراطية التمثيلية بهدف تجاوز بعض النقائص أو الإكراهات التي أفرزتها تطبيقاتها العملية ، فيكمن الهدف في تعزيز أسس ووسائل الحكم الصالح  [11]“الحكامة” .

وبناءا على ذلك، وتتويجا لحق المواطن في المشاركة المباشرة في تدبير الشأن العام الترابي، نسجل أن القانون التنظيمي الجديد رقم 113.14 المتعلق بالجماعات نص على مجموعة من المكانيزمات والآليات العملية و الإجرائية لتفعيل قواعد الديمقراطية التشاركية في تدبير الشأن العام الترابي، تتمثل في ما يلي[12] :

• إحداث هيئات للتشاور.
• آليات تشاركية للحوار و التشاور.
• تقديم ملتمسات.
• تقديم عرائض.
• تقديم عرائض من طرف المواطنات و المواطنين.
• ملاحظات ومقترحات المرتفقين.

فمن خلال قراءة متأنية للقانون التنظيمي رقم 113.14 المتعلق بالجماعات، وتحليل دقيق لمضامين مواده ، يتضح تبني مجموعة من المقاربات التدبيرية العمومية، سواء الشكلية التي تتعلق بضرورة احترام مجموعة من المقاربات، أثناء تصور وإعداد السياسات العامة ومتابعتها و مراقبتها، أو على مستوى إعداد مضمونها، من خلال اعتماد سياسات عامة نوعية لفائدة الشباب أو النساء أو ذوي الاحتياجات الخاصة بشكل عام .على مستوى إشراك الناس في مختلف جوانب القرارات التي تعنيهم، تم تبني الديمقراطية التشاركية كأسلوب في الإدارة والحكم ينبني على رعاية جهود الناس وتثمينها فيها يتعلق بشؤون حياتهم العامة.

على اعتبار أن الديمقراطية التشاركية تلتقي معانيها فيما يلي  :

• مجموع الإجراءات والوسائل والآليات الكفيلة بتحقيق مشاركة فعالة للمواطنين والمواطنات، بصفتهم المباشرة أو غير المباشرة في القرارات العامة التي تهم شؤون حياتهم.
• إطار لمساهمة السكان في عملية صنع السياسة على نحو يعزز الثقة بين الدولة ومختلف مؤسساتها، والمواطن من أجل التعاون على إعطاء الحلول المناسبة للمشاكل المطروحة في مختلف مراحل صنع القرار حتى تدقيق تدبيره وتقييم نتائجه.

وعموما، إذا كانت الآليات و المكانيزمات التي نص عليها القانون التنظيمي رقم 113.14، ستلعب دورا أساسيا في احترام مجموع من المقاربات أثناء تصوره، وإعداد السياسات العامة ومتابعتها ومراقبتها، من خلال دعم الرقابة على أعمال المجالس الجماعية والجماعات الترابية الأخرى، وإشراك الساكنة في تدبير الشأن العام الترابي، فإنه في المقابل لم يعرف المغرب تراكمات في هذا الإطار ، بحيث أنه لأول مرة تم التنصيص في القانون التنظيمي على إحداث هيئات للتشاور، آليات تشاركية للحوار والتشاور، تقديم ملتمسات و حق تقديم العرائض .

الهوامش: 

[1] هشام مليح:”  سؤال الحكامة الترابية بالمغرب” ، مجلة مسالك في الفكر والسياسة والاقتصاد، عدد مزدوج 21-22 السنة 2012. ص 87.

[2]سليم المنصوري:” دور رئيس المجلس الجماعي في صناعة القرار المحلي على ضوء القانون التنظيمي رقم113.14 المتعلق بالجماعات“، مجلة القانون والأعمال، العدد، 20مارس 2018 .

[3] سليم المنصوري  :” حكامة تدبير الشأن العام الترابي للجماعات على ضوء القانون التنظيمي رقم 113.14 –جماعة امزورن نموذجا ,”  بحث لنيل شهادة الماستر في القانون العام تخصص الحكامة وسياسات الجماعات الترابية، كلية العلوم القانونية والاقتصادية والاجتماعية بتطوان، جامعة عبد المالك السعدي. السنة الجامعية 2015-2016 ، ص 8-9 .

[4] الفصل 63 من الدستور المغربي 2011.

[5] محمد الغالي:” الهندسة المجالية للتنمية في ضوء الشراكة والأدوار الجديدة للجماعات الترابية” ، ص 12-13 .

[6] ابراهيم مسخر :” الحكامة الترابية في ضوء الهندسة الدستورية الجديدة – دستور 2011- ” , رسالة لنيل دبلوم  الماستر في القانون العام ،كلية العلوم القانونية والاقتصادية و الاجتماعية جامعة القاضي عياض  ، بمراكش  السنة الجامعية 2012-2013 .ص 17

[7] خالد البهالي :” . الحكامة التشاركية ، قراءة في المفهوم و الجوانب الاجرائية “، منشورات المجلة المغربية للادارة المحلية و التنمية العدد 101 ، نونبر – دجنبر 2011 . ص 134- 135 .

[8] الدكتور عبد الرحمان الماضي ” . الحكامة الترابية التشاركية  ، منظور تشاركي لدور الساكنة والمجتمع المدني في التدبير ” , طبعة 2014 ص 281 .

[9] برنلمج الامم المتحدة الانمائي , ادارة الحكم لخدمة التنمية البشرية المستدامة ، وثيقة للسياسات العامة لبرنامج الامم المتحدة ، شعبة التنمية الادارية وشئؤون الحكم ، نيويورك ، يناير 1997 ص .14 .

[10] الدكتور عبد الرحمان الماضي :” الحكامة الترابية التشاركية ” ، مرجع سابق ص 287 .

[11] ابراهيم مسخر:”  الحكامة الترابية في ضوء الهندسة الدستورية الجديدة”  – مرجع سابق ، ص 19 .

[12] محمد الغالي:” الهندسة المجالية للتنمية في ضوء الشراكة و الأدوار الجديدة للجماعات الترابية “، مرجع سابق، ص: 06 .