الإصلاح الإداري رهين بتنزيل الميثاق الوطني للاتمركز الإداري إقرارا للمركزية الدستورية للجهوية المتقدمة: مقاربة في إطار النموذج التنموي الجديد.

    رشيد اقجي، دكتور في الحقوق

باحث في الاجتهاد القضائي الإداري 

    إن إقرار مسألة الجهوية المتقدمة دستوريا لمركزيتها المستمدة من التجربة التي راكمها النظام اللامركزي في المغرب، والآفاق الواعدة للدخول في مرحلة إصلاح ديموقراطي ترابي شامل في إطار نظام لامركزية موسعة ضمن الوحدة الوطنية القائمة على مبدأي التضامن والتوازن وخدمة التنمية المندمجة والمستدامة العادلة، وهو ما كرسه الدستور على مستوى شق طريق واسع لمغرب موحد للجهات، قائم على توزيع جديد وديموقراطي للصلاحيات بين الدولة والجهات على أساس مبادئ موجهة متمثلة في الوحدة الوطنية والترابية والتدبير الديموقراطي، على اعتبار العلاقة الرابطة بين الجهات[1] في النصوص القانونية والقرارات السياسية بمفهوم الوحدة[2]  كأساس للجهوية المتقدمة حسب منطوق الخطاب الملكي المؤرخ في 03 يناير 2010، كنمط اندماجي جديد يقوم على تحديد الوظائف الأساسية للدولة في تحقيق  التنمية الاجتماعية والاقتصادية و الإدارية للجهات و القضاء على مظاهر التفاوتات بين الجماعات الترابية، فهي ليست من نوع الجهوية التي تؤسس لمبدأ التباعد بين سلطة المركز والجهات[3]، في الوقت الذي أصبحت فيه التطورات المتسارعة وتغيير المفاهيم تتطلب إدارة منظمة التدخلات ذات رؤية مؤسسة علميا تتغيى العمل بتخطيط معقلن ومحكم بمختلف التدخلات بعد إثبات فشل العديد من المشاريع التنموية المنجزة على المستوى الترابي في معظم الحالات لاعتمادها على  تقليدية أنماط تدبيرية[4] ؛

     فتدعيم التدبير الترابي بالمقاربات الحديثة من قبيل سياسة التخطيط الاستراتيجي كمطلب لتلبية متطلبات التنمية المستدامة و المتوازنة استجابة للخدمات المتنوعة، التي بدأ يفرضها الواقع المتطور، و تكريسا لفلسفة  التدبير عامة القائمة على الارتباط الوثيق بوضع رؤية وتصور مستقبلي وفق تخطيط محكم لمختلف الاختبارات التنموية، تفاديا للعشوائية في العمل، والارتجالية في التنفيذ، اعتمادا على أساس دراسات واقعية للواقع من حيث الأخذ في الحسبان تشخيص الأمور وإيجاد الحلول للاحتياجات المطروحة ببرامج عملية تراعي إمكانيات كل جماعة ترابية واختصاصاتها القانونية[5]، وذلك تجسيدا لمرتكزات تنمية شمولية على كافة الأصعدة و المستويات، وهو لن يكون دون تكريس حكامة ترابية جيدة، لكونها إحدى روافد السياسة الجهوية، في شتى مجالات الشأن العام،( إداري، اقتصادي، اجتماعي، ثقافي، بيئي..)؛

 ولعل الإشكال المطروح في هذا السياق: هو هل من إجابة في ظل مشروع النموذج التنموي الجديد – قيد الإعداد من طرف اللجنة المختصة -على مختلف الإشكالات المرتبطة بالحكامة الترابية بمختلف تمفصلاتها وأبعادها المعيارية والقانونية والإدارية والقضائية والإجرائية والوقائعية في خضم استحضار السياقات التفاعلية والمفضية إلى حدوث ذلك الارتباط الوطيد والوثيق بين مقوماتها وبناءاتها ومختلف رهاناتها مع استحضار تحولات ومتغيرات المحيط الداخلي والخارجي؟، وهي بكل تأكيد، ستكون إجابة شاملة على  الأسباب الثاوية وراء الحيلولة دون تحقيق نهضة تنموية على كافة الأصعدة، من ضمنها الاختلالات الإدارية[6]، وما تستدعيه من  تنزيل فعلي لميثاق اللاتركيز الإداري في أفق إصلاح إداري شامل ترسيخا لأسس حكامة إدارية رشيدة كإحدى روافد الجهوية المتقدمة، وبالتالي، ما هي المخرجات أوالحلول الواقعية التي تضع في الاعتبار الرؤية المستقبلية التي يرتكن إليها النموذج التنموي الجديد المومإ إليه أعلاه في هذا المضمار؟

       إن المجمع حوله، هو أنه لتحقيق التنمية، لابد من تداخل مجموعة من الفاعلين من جماعات ترابية، وإدارات، ومؤسسات عمومية غير ممركزة، وهو مجال تتقاطعه هذه الوحدات اللامركزية والهيئات اللاممركزة كل من زاويته[7]، وبالتالي، فإن تأهيل الإدارة رهين بتطوير مسلسل اللاتركيز[8] الإداري باعتباره عنصرا من عناصر الإصلاح الإداري، حيث يمكن من تسريع النشاط الإداري والرفع من مردوديته، من خلال التسريع باتخاذ القرارات الإدارية اللازمة لتدبير الشأن العام، دون الرجوع إلى السلطات المركزية في الموضوع، وذلك تخفيفا للعبء على هذه الأخيرة في بعض أمور الوظيفة العمومية، خاصة بالنسبة للأماكن البعيدة عن العاصمة، إلى جانب اللامركزية الإدارية، فهو مسلسل إذن يروم تقريب الإدارة من الزبون، وجعلها أكثر مواكبة لتطورات وتغييرات المجتمع، علاوة عن مواجهة تشعب القضايا الإدارية والتغلب على الصعوبات الناتجة عن قرارات إدارية مرتجلة وغير ملائمة للانتظارات المتطلبة في حينها، تدعيما للتوجه اللامركزي؛

      ولعل السياق يستحضر بقوة، مركزية التوجيهات الملكية، خصوصا تلك الواردة في خطاب عيد العرش بتاريخ 29 يوليوز 2017، وخطابي 14 أكتوبر 2016، و 13 أكتوبر 2017، بمناسبة افتتاح الدورتين البرلمانيتين الأوليتين من السنة الأولى و السنة الثانية على التوالي من الولاية التشريعية العاشرة 2016-2021، حيث ركزت على الصعوبات التي تعوق تطور النموذج التنموي، وكذا الاختلالات التي تعرفها الإدارة والإشكالات التي يعاني منها تدبير الشأن العام، مذكرا جلالته باستعجالية و ضرورة إصلاح الإدارة العمومية من أجل تحسين حكامتها ورفع مستوى نجاعتها وجودة خدماتها مع التشديد على خدمة المواطن و الاستماع إلى تشكياته ومطالبه والاستجابة لانتظاراته[9]، كما أن إصلاح تدبير الشأن العام وتحرير إمكانياته من أجل إعطاء معنى كامل له رهين بالتطبيق الصارم لمقتضيات الدستور، خصوصا من خلال تفعيل ربط المسؤولية بالمحاسبة، في أفق بلورة رؤية مندمجة للنموذج التنموي المغربي، قمينة بإعطاء نفس جديد لتجاوز العراقيل التي تحول دون تطوره ومعالجة نقط الضعف والاعتلالات التي أبان عنها تقييم هذه التجربة مع استحضار إجبارية مراجعة حكامة الاستثمار والبعد الوطني والاستراتيجي في البرامج و المخططات التنموية، وفي هذا الإطار، يشكل الإصلاح في شموليته ( الإدارات، الجماعات الترابية، والمؤسسات العمومية و المقاولات العمومية)، وكذا تشجيع الاستثمار كمصدر للنمو وتحسين ظروف عيش المواطنين، أولويات أساسية لعمل السلطات العمومية، يستوجب إدراجها في عمق في كل سياسة عمومية، تأهيلا للجهات، فضلا عن وضع آليات للشفافية والولوج إلى المعلومة، وثقافة المحاسبة، وهو لن يتأتى إلا عبر إنتاج القوانين وتقوية الإجراءات والآليات ذات الصلة، وهو ما سيساهم لا محالة في ترسيخ الإصلاحات الدستورية التي همت التقعيد القانوني والمؤسساتي [10] للجهوية في ظل الدفعة القوية للامركزية في ضوء دستور 29 يوليوز 2011، تدعيما للخيار الديموقراطي ومبادئ دولة الحق والقانون، وترسيخ الجهوية المتقدمة وكذا تعزيز قيم النزاهة والعمل على إصلاح الإدارة من خلال تجسيد أسس الحكامة الإدارية الجيدة استلهاما من نظرية المفهوم الجديد للسلطة[11] وتفعيلا لميثاق اللاتمركز الإداري، باعتبارها أسلوبا جديدا-أي الحكامة الإدارية الرشيدة- في تسيير المرفق العمومي وجعله يستفيد من قواعد التدبير المعمول بها في عالم المقاولات، حيث تصبح فعالية وخدمات الإدارة العمومية المقدمة للمرتفقين في إطار سياسة تشاركية وتنموية، تقاس بجودة منتوجاتها على مستوى صنع القرارات وإبرام العقود واختيار البرامج و إعداد المشاريع[12]، تفاديا لأي جمود قد يطال نظام عدم التركيز الإداري على مستوى  النصوص المنظمة أو على مستوى الإمكانات المرصودة لأجرأته، أو على مستوى المؤسسات المنوط بها إعماله، وذلك دعما وتطويرا للامركزية نظار للعلاقة القائمة الذات بين النظامين[13]، إن على مستوى ترسيخ مبادئ المساءلة الد يموقراطية والمشاركة المدنية[14]  والعمل على توليد الضوابط والتوازنات الممأسسة التي تحول دون عودة الاختلالات بكافة مظاهرها، أو على مستوى الإدراك الواعي ذي الصلة بالنقاش المعقد حول المركزية واللامركزية وعلاقتها بالديمقراطية وتقديم الخدمات، ولاسيما عندما يتعلق الأمر باللامركزية الإدارية و المالية، إذ لا تقوم علاقة واضحة ومعممة بين جميع العناصر. فتحول السياسات من الهيكليات الإدارية التقليدية، حيث الأدوار محتكرة ومركزية إلى الهيكليات الجديدة حيث تقاسم الأدوار من خلال التفويض ونقل السلطات، يكتنفه الغموض،وبالتالي، لا بد من أخذ قضايا في الحسبان، منها تحديدا المساءلة و الكفاءة و الفعالية  و تأثيرها على تعبئة الموارد،ومن من هنا يستحضر السياق، حتمية التفكير في مناهج جديدة في أفق تحقيق جهوية متقدمة، في الوقت الذي أضحت فيه ضنت القضايا اهتماما و متابعة على مستوى الساحة الوطنية، ليس من منظور التجربة التي راكمها المغرب  على مستوى النظام اللامركزي بإيجابياتها و سلبياتها، بل لا عتبارها معطى مهما، يؤخذ في الاعتبار للتقعيد لمرحلة تنموية جديدة[15]، تجلت دعائمها في ظل الجهوية المتقدمة والقانون التنظيمي للجهات رقم 111.14 باعتبارها خيارا استراتيجيا لا محيد عنه، وعليه، فإنه لضمان نجاح هذه المرحلة في تنزيل الجهوية المتقدمة، فإن السياق يستدعي حسب التوصيات التي أوصى بها المجلس الاقتصادي و الاجتماعي والبيئي، والتي تتجلي فيما يلي:

• استيعاب أعمق الأسس الجهوية و مفاهيمها؛
• التشبع بمبادئها و قيمها؛
• معرفة دقيقة و إحاطة وافية بنطاق صلاحيات الجهات و تمييزها عن صلاحيات الدولة و الجماعات الترابية الأخرى؛
• إنشاء هيئة عليا على المستوى الوطني، مكلفة بالقيادة الاستراتيجية للجهوية، وبالتتبع والتقييم، وصياغة تقرير سنوي لعرض ومقترحاتها ذات الطابع القطاعي والشامل وتتبع تطبيق توصياتها؛
• إحداث بنيات بين وزارية-structures interministérielles  – للدعم والمواكبة الإجرائية على المستوى المركزي والجهوي، ونقاط الاتصال داخل القطاعات الوزارية المعنية بتنزيل الجهوية[16]، وهو ما سيساهم لا محالة في إزالة كل العوائق التي تعترض تطور اللاتمركز الإداري وقيام حكامة ترابية حقيقية، التي لا تنفك أن تتبدى-أي العوائق- في العقلية القائمة على المركزية المتحجرة الموجودة، وهو ما أشار إليه جلالته”…. كما نهيب بالحكومة إلى إعداد ميثاق وطني لعدم التمركز، يتوخى إقامة نظام فعال لإدارة لا ممركزة، يشكل قطيعة مع المركزية المتحجرة، نظام یعتمد مقاربة ترابیة ویقوم على نقل صلاحیات مركزیة  للمصالح  الخارجیة وانتظامھا في أقطاب تقنیة جھویة (…).”[17]؛

خلاصة ختامية:

ما يمكن  أن نخلص إليه في ضوء ما تمت الإيماءة إليه أعلاه، هو أن اللاتركيز الإداري كرافد لحكامة إدارية جيدة- لكون هذه الأخيرة مرتكزا محوريا في تنزيل أبعاد الجهوية المتقدمة- وفق نموذج تنموي مغربي أصيل، يستدعي تصورا جهويا استراتيجيا، يأخذ في الحسبان المعايير والمؤشرات التالية[18]:

• استكمال البناء الديموقراطي على مستوى إدماج الجهة كصرح تنموي، ومنطلق للحكامة الترابية، وذلك بتعزيز مبادئ الديموقراطية المحلية والديموقراطية التشاركية، وربط المسؤولية بالمحاسبة، والحرص على معياري الجودة والشفافية في التدبير والتسيير في حركة الإصلاحات التي شملت مجالات أخرى لها علاقة بالتنمية الجهوية؛
• الجهوية هي اختيار استراتيجي؛
• تعميق مسلسل الديموقراطية المحلية من خلال تمكين المؤسسات الجهوية من سلطة اتخاذ القرار وحرية المبادرة في إطار احترام ضوابط أخلاقية Déontologiques— وسياسية يقع التراضي عليها؛[19]،

وبالتالي، فإن الإطار القانوني المكرس لمبدأ اللاتركيز الإداري كجزء من النظام الإداري العام، أصبح متوفرا حاليا على المرجعية التي ستوجه عمليات الإصلاح الإداري-( المؤسسات العمومية، الجماعات الترابية، الإدارات،…) بشكل شمولي، سعيا لتحقيق قفزة نوعية في هذا المضمار، على مستوى تحديث هياكل الدولة، والنهوض بالتنمية المستدامة والمندمجة اقتصاديا واجتماعيا و ثقافيا وبيئيا وتعزيزا لسياسة القرب كأهداف ورش الجهوية المتقدمة.

الهوامش:

[1] –  حيث خص دستور 29 يوليوز 2011، الجهات بمكانة متميزة بين باقي المؤسسات الدستورية الأخرى، فبعد أن نص في فصله الأول على أن ” التنظيم الترابي للمملكة هو تنظيم لا مركزي يقوم على الجهوية المتقدمة، خصص الباب التاسع منه للجهات و الجماعات الترابية الأخرى( 12 فصلا بدل 3 فصولا في دستور 1996)، وبقراءة متأنية للفصول المذكورة، يتضح جليا أن المشرع الدستوري عمل على تحديد معالم الجهوية المرتقبة إن على مستوى تحديد النمط والنموذج التنموي الملائم لبلادنا، أو على مستوى إبراز المبادئ المؤطرة للجهوية المتقدمة فيما يخص تنظيمها أو تسييرها و اختصاصاتها وعلاقتها مع الدولة. للتعمق ، انظر: د. أحمد أجعون: الجهوية المتقدمة ي الدستور المغربي، في المجلة المغربية للإدارة و التنممية المحلية العدد 116 السنة 2011 الصفحة 83؛

 [2]  –  إن التشريع المحدد للإطار القانوني المحدث للجهة، والمتعلق باللامركزية يشير في مادته الثانية” لا يجوز بأي حال من الأحوال، أن يمس إحداث و تنظيم الجهات بوحدة الأمة ولا بالحوزة الترابية للمملكة”؛

[3]  –  ذ. الطاهر بلمهدي: ممارسة السلطة والتدبير الترابي في تاريخ المغرب- مؤلف جماعي من إعداد كاتب الدراسة و الأستاذ الحسين رحمون، الناشر مكتبة موسى عبد المولى السنة 2018 الصفحة 71؛

[4]   – د. محمد أحجام: التخطيط الاستراتيجي و رهان عقلنة التدبير الترابي ضمن سلسلة فقه القضاء الإداري/ منشورات مجلة العلوم القانونيةMarocDroit.com  / مجلة علمية محكمة تعتم بالدراسات و الأبحاث القانونية و القضائية بعنوان” التدبير العمومي الترابي و الحكامة الجيدة العدد السادس السنة 2018 الصفحة 175

[5]  مرجع سابق ذكره: الصفحة 176؛

-[6]  هناك اختلالات جلى، بيئية، اقتصادية، اجتماعية، ثقافية، إدارية…، و ما علق بها، حيث إن ارتكازي على الصنف الأخير-الإدارية- مرده إلى ثمة أسباب موضوعية و واقعية، يشهد بلسان حاله على الواقع المتردي للإدارة المغربية، التي تستحث تظافر الجهود لإصلاحها، في أفق إيجاد كل الحلول المنهجية من خلال اعتماد خطة طريق ذات الصلة، والتي لا تنفك معالمها، أن تحيد عن الإطار الإصلاحي الذي رسمته نظرية المفهوم الجديد للسلطة، والخطابات الملكية؛

[7] – د. منية بنمليح:  الآليات القانونية والمؤسساتية لتنزيل نظام متقدم للاتركيز الإداري بالمغرب: في المجلة المغربية للحكامة القانونية و القضائية – مجلة نصف سنوية السنة 2018 العدد الخامس، الصفحة 81؛

[8] – ويمكن اختزال الخطوط العريضة للتصور الجديد لنظام التركيز الإداري في المحاور التالية: *-إبراز الأدوار المنوطة بالإدارات المركزية, اختزالها في مهام التأطير والتصور والتوجيه وتقييم ومراقبة أداء الإدارات اللا ممركزة، علاوة عن دورها في إعداد النصوص التشريعية والتنظيمية،-*- مواكبة الإصلاح الجهوي وإبراز المستوى الجهوي باعتباره الإطار الملائم لانسجام السياسات العمومية ولبرمجة مشاريع مختلف القطاعات الحكومية، على أساس تولي الإدارات الجهوية مهمة التنفيذ وإنجاز برامج التضامن و التمساك الاجتماعي، وكذا المواكبة و المساعدة التقنية لفائدة الجماعات الترابية، *- توضيح مجال تداخل و حدود العلاقات بين الفاعلين في مجال اللاتمركز من إدارات مركزية و مصالحها  اللا ممركزة وسلطات محلية، تقوم على أساس تفويض صلاحيات اتخاذ القرار مع تدعيم مجال تنسيق أنشطة المصالح قصد ضمان وحدة عمل مصالح الدولة على المستوى الجهوي، انظر على سبيل التعمق:  ذ. سيعد نكاوي: ميثاق اللا تمركز الإداري والتدبير اللا متمركز للاستثمار- دراسة تحليلية لــ: المرسوم بمثابة ميثاق وطني للاتمركز الإداري، والمرسوم بتحديد نموذج التصميم المديري المرجعي للاتمركز الإداري، والقانون المتعلق بإصلاح المراكز الجهوية للاستثمار و بإحداث اللجان الجهوية الموحدة للاستثمار مطبعة الأمنية الرباط، السنة 2019 الصفحة 11-13؛

[9] – تقرير حول قطاع المؤسسات و المقاولات العمومية في إطار مشروع قانون المالية لسنة 2018 من الصفحة 11 إلى الصفحة 12؛

[10] – عادل تميم: الجهوية المتقدمة بين إشكاليات توزيع الاختصاصات والتأطير الدستوري- دراسة مقارنة الطبعة الأولى السنة 2017 الصفحة 2 – مؤسسة إفزارن للطباعة بطنجة؛

[11] – د. عمر عبد السلام احرشان: الإصلاح الإداري بين مخلفات الماضي و إكراهات الحاضر و آفاق المستقبل- منشورات المنظمة العربية للتنمية الإدارية- جامعة الدول العربية- السنة 2016 أطروحة الدكتوراة الصفحة 158؛

[12] – ذ. حيمود المختار: الحكامة الإدارية، أسسها وعوائقها- المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، العدد 92 ماي-يونيو 2010، الصفحة 88؛

[13]  للتفصيل في الاختلالات التي تعتري نظام اللاتركيز الإداري بالمغرب ارجع إلى ذة منية بنمليح: مرجع سابق ذكره: من الصفحة 82 إلى الصفحة 95؛

[14] – منى حرب و سامي عطا الله: إطار جديد لتقييم اللامركزية في العالم العربي / السلطات المحلية والخدمات العامة: تقييم اللامركزية في العالم العربي، الأولى 2015، الصفحة 2، الناشر المركز اللبناني للدراسات؛

[15] الدكتورة صفية لعزيز: الجهوية المتقدمة كأحد دعائم النموذج التنموي الجديد منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية العدد 143 نونبر– دجنبر السنة 2018 الصفحة ،204؛

[16] -متطلبات الجهوية المتقدمة و تحديات إدماج السياسات القطاعية/ تقرير المجلس الاقتصادي و الاجتماعي و البيئي، إحالة ذاتية رقم 22/2016 الصفحة 109؛

[17] – مقتطف من نص الخطاب الملكي بمناسبة الذكرى الثالثة والثلاثين للمسيرة الخضراء في مراكش يوم 06 نونبر 2008؛

[18] – مرجع سابق ذكره الصفحة 83؛

[19] —  مرجع سابق ذكره من الصفحة 84- إلى الصفحة 85؛